教授:出具公民婚姻状况信息有赖于部门间信息核对

时间:2015-09-30 17:17:00作者:王亦君新闻来源:中青在线

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  9月中旬,民政部在征求教育部、司法部、住房和城乡建设部、银监会等主要婚姻证明使用部门意见的基础上,制发了《民政部关于进一步规范(无)婚姻登记记录证明相关工作的通知》(以下简称通知),通知规定:自文件发布之日起,除对涉台公证事项和哈萨克斯坦等9个国家的公证事项仍可继续出具证明,以保障大陆居民及我国公民的合法权益外,各地民政部门不再出具(无)婚姻登记记录证明。但在该通知执行过程中,有些群众反映了一些地方部门依然存在还在要求当事人出具此证明的现象。

  为此,记者采访了北京大学法学院教授、中国法学会婚姻家庭法学研究会副会长马忆南教授,中华女子学院副院长、中国法学会婚姻家庭法学研究会副会长、秘书长李明舜教授,北京师范大学法学院林艳琴教授。

  单身证明并非婚姻状况信息

  李明舜表示,民政部门出具的(无)婚姻登记记录证明不等同于当事人的婚姻状况。我国没有统一的婚姻信息登记制度,根据《婚姻法》及相关法律法规,除民政部门负责结婚和离婚的登记外,法院负责调解离婚、判决离婚和宣告婚姻无效,我国驻外使领馆负责在国外的两个中国人间的结婚、离婚登记,另外,丧偶等也直接影响公民婚姻状况的变化。因此,民政部门出具的(无)婚姻登记记录证明只是客观记载了当事人的婚姻登记信息而非婚姻状况信息,对需要掌握当事人婚姻状况的办事部门而言,其证明效力十分有限。

  对于民政部门出具的(无)婚姻登记记录不是婚姻状况证明的情况,一般公众都是明知的,一些要求当事人出具证明的部门或单位也应该了解。不排除部分基层部门规避、推卸本应由其承担工作责任的情况,另外,也有懒惰、脑筋懒、腿脚懒,不愿履行主动的审查调查职责方面的因素。为此,就出现了明知民政部门出具的证明不是婚姻状况证明,而将此证明作为婚姻状况证明使用的现象。如此,就为不少当事人利用用证部门和出证部门间信息不相通的状况,在民政部门出具此证明后又立即办理结婚或离婚登记,从而改变自己的实际婚姻状态,甚至伪造、变造证明欺骗用证部门留下了方便之门。

  从这个角度看,取消此证明并为有法律法规依据的部门直接核对婚姻登记信息,既有利于明确各部门工作职责,也可以防止有人借此开展违法活动,既是推进政府依法行政的必要举措,也是方便群众办事创业的现实需要。

  林艳琴也认为,我国现行法律、行政法规、司法解释至今为止并未对“(无)婚姻登记记录证明”(俗称“单身证明”或“未婚证明”)进行定义,相关规定也只是散落在一些部门规章里。也就是说,“(无)婚姻登记记录证明”并非法律上的概念。从实际情况看,当初民政部门出具“(无)婚姻登记记录证明”(以下或简称“证明”)不过是顺应房产交易、贷款、出国等需求而产生。此“证明”就其本身而言,也只在特定的时间和空间内有效,无法真实反映自然人婚姻的实际状况。因此,民政部取消“(无)婚姻登记记录证明”是一种应然行为,是对落实国务院简政放权,方便群众办事创业的体现。

  其次,依照法律规定,自然人的实际婚姻状况应以民政部门颁发的结婚证、离婚证或人民法院出具的生效法律文书为准。民政部门取消“(无)婚姻登记记录证明”体现了对法律的尊重,维护了法律的尊严与权威,是依法治国方略在具体工作中的落实。

  再次,实践中要求出具“(无)婚姻登记记录证明”的类型已由最初的未婚者,逐渐扩展到了所有单身者(包括未婚者和离异后未再婚者)等的婚姻状况。据不完全统计,“(无)婚姻登记记录证明”的用途也已由最初的买房贷款过渡到了房产过户、中介、户口迁移、司法公证、拆迁安置、办理低保、招聘等领域,甚至婚介所(相亲)、医院做手术、计划生育等也要求出具,可谓千奇百怪。这样的“证明”无形中给老百姓平添了不少负担。因此,可以说,民政部取消“(无)婚姻登记记录证明”也是一种实然的行为,目的是减轻老百姓的负担,依法行政。

  从实践中看,要求出具“(无)婚姻登记记录证明”是民政部门应其他使用该证明的部门而为,是种被动行为。从某种意义上看,这些部门缺乏主动承担其应有责任的法律意识。因此,民政部门取消“(无)婚姻登记记录证明”将有助于推动其他部门转变思路,明确各部门之间的工作职责,更好地为老百姓服务。

  出具公民婚姻状况信息有赖于部门间信息核对

  《通知》中规定,“会同相关部门落实部门间信息核对的具体措施,使此项简政放权的工作真正惠及广大人民群众”,对此,李明舜认为,从依法行政和方便群众办事创业的角度出发,综合通知提出的各项措施,有以下几层意思:一是《通知》明确了不再向任何部门和个人出具(无)婚姻登记记录证明,不等同于不提供婚姻登记信息。通知明确的是不再出具证明,而且是除涉台公证事项和哈萨克斯坦等9个国家的公证事项外,无论有无法律依据均不再出具证明,但同时也明确提出了部门间信息核对的要求,已经说明不再出具证明并不意味不再提供信息。

  二是提出了部门间信息核对,但并不是对所有的需求都提供信息核对。而是仅对有法律法规依据的需要使用婚姻证明的部门才提供部门间信息核对。没有法律法规依据的无权也无需进行部门间信息核对。

  三是部门间信息核对,并不仅限于网络连接、网络共享一种方式。如相关部门有法律法规依据、需要了解核对当事人婚姻登记情况的,最直接的是可以通过公函往来、移动存储介质交换等多种方式,在部门间直接完成信息核对工作。综上,我认为,民政部门不再出具证明,并不是不再为群众提供婚姻信息方面的服务,而是换了一种方式。其目的是不再让当事人在婚姻登记信息使用部门和民政部门之间往返奔波,切实减轻当事人办事创业的负担,真正将简政放权要求落到实处。

  “民政部对此是拿出了十足的诚意了,住建部、银监会等均给予了支持,当前的关键是基层办事的机构或单位是否能够落实到位,是否能够克服懒政思想,让群众别来回跑腿。”李明舜说。

  据民政部社会事务司负责人介绍,目前,民政部门已实现部、省两级婚姻登记信息联网,县级以上民政部门已基本实现婚姻登记信息联网和在线婚姻登记。在历史数据补录方面,为推动婚姻登记信息数据库建设,2013年开始,民政部督促各地抓紧录入婚姻登记历史数据,并开发了历史数据补录系统,供各地免费使用。目前,全国婚姻登记数据库数据已达一亿多条。

  同时,民政部还积极与外交部、公安部、最高人民法院等部门商谈数据核证共享事宜,2013年底已经与外交部实现了数据共享核查,外交部掌握的数据正在分批次导入民政部数据库;与公安部签订《公安部与民政部关于信息共享快速查询的合作协议》;与最高人民法院的数据共享工作已经达成共识。下一步,民政部将继续加大推进信息化建设力度,积极推动部门间建立信息共享机制。

  据了解,目前许多地区已经开展了信息共享工作。天津、山东、广西、浙江、云南等通过建立数据交换平台、建设数据共享接口、开放查询端口等方式,实现与当地公安、安全、法院、卫生计生部门的信息共享;内蒙、安徽、甘肃等通过建立婚姻信息通报制度的方式实现与法院、档案部门的信息共享。此外,北京、上海还实现了与当地住建、房管部门的婚姻信息共享,云南与住建部门的数据共享接口正在开发中。各地通过婚姻信息共享,有效提高了工作效率,减轻了当事人往返开具证明的负担。当前各地婚姻登记信息化建设情况,已基本具备与相关部门间信息核对共享的基础,能够支撑部门间婚姻登记信息核对的需要。

  取消各类证明 政府部门应当依法行政

  马忆南认为,取消各类证明,依法办事是前提。如今,社会上各式各样的奇葩证明很多,例如(无)婚姻登记记录证明,有的地方银行在为当事人办理相关业务时竟然要求一个不到法定婚龄的人提供(无)婚姻登记记录证明。对于这样的奇葩证明,广大群众真心“伤不起”。

  2003年《婚姻登记条例》实施后,当事人办理婚姻登记时不再提供婚姻状况证明,民政部门也不再出具夫妻关系证明书。但当事人在办理相关业务时,许多办事部门虽无法律法规依据,无权向群众要求提供证明,却凭借优势地位要求当事人必须提供婚姻登记记录证明,否则不予办理相关业务。为解决群众办事过程中面临的实际困难,民政部门开始出具(无)婚姻登记记录证明。但一些用证部门的需求经常随意变更,并常以证明格式或内容不符合要求为由,要求当事人重新出具,导致办事群众在出证和用证部门之间往返奔波,增加了群众办事的负担。

  从法律的角度来说,要求群众出具证明是增加群众义务,因此,办事部门要求当事人提供证明,必须要有法律法规的明确授权,否则就是乱作为,办事群众可以直接说“不”。民政部此次下发文件,实际是对依法行政原则的坚持。应该来说,坚持依法行政就是应该减少各式各样的奇葩证明,不要随意地增加群众的负担,在要求群众出具证明之前,首先应该想一想,有没有法律法规依据。没有法律法规依据怎么办?坚决不能让老百姓出。事情怎么办?这是要求当事人提供婚姻证明的相关部门或单位需要考虑和解决的问题,而不是办事群众应该考虑的问题。这也是目前国务院要求严格依法行政和推动简政放权、方便群众办事创业的用意所在。

  马忆南认为,减少各式各样奇葩证明的最有效的方式当然是这些奇葩证明不再被需要了。当前部分基层部门或单位如有法律法规依据,民政部门当然要出具,但是如果没有法律法规依据依然要求当事人提供证明,该怎么办?

  首要的是要坚持依法行政的基本要求,把依法办事作为取消各类证明的前提。对于上述情况,从实际出发最有效地还是银监会、住房和城乡建设部、司法部等上级主管部门按照依法行政的要求督促地方业务部门,对违法要求群众提供各类证明的业务部门进行问责,对基层办事部门违法向群众索取证明的行为说“不”。加强内部督促执行力度,要求各个部门或单位对需要群众出具证明的事项进行梳理,对于没有法律法规依据的立即取消。对于有法律法规依据的,要对外公示法律法规依据、出具部门,并在政府部门间直接进行核实核对,不要让群众奔波于各个部门之间。

  同时,也要加强社会监督力度,让权力在阳光下运行,对此,新闻媒体是重要的监督力量,要勇于向奇葩证明说“不”,要直接曝光那些没有任何法律法规依据而强行要求群众提供这样或那样证明的办事单位,发挥好舆论监督作用。

  最后,当事人也要勇敢说不,敢于主张自己的权利,要求“我”出具证明,有法律法规依据吗?比如,一些招工用人单位,要求当事人提供(无)婚姻登记记录证明。企业或单位招工用人和当事人的婚姻登记情况有什么关系,明显违反国家相关法律规定。当然,当事人说“不”需要承担一定风险,甚至有可能需要付出一定代价。因此,相关部门、特别是要求当事人提供各式各样证明的部门,不要再食古不化,还是要发挥主观能动性,主动适应,克制对各式各样证明的需求,主动消减对各种证明的需求,直至不再要求当事人提供证明。

  李明舜认为,《通知》中明确规定,“民政部经与教育部、公安部、司法部、住房和城乡建设部、银监会协商”。

  政府职能部门依法行政,很关键的一点就是“法无明文规定不可为”,特别是那些增加当事人负担的事项,除非有法律法规明确要求,否则任何政府部门或单位都无权增加当事人负担,包括提供各种证明。对于个别地方的房产登记部门要求当事人提供民政部门出具的证明,涉及两个问题必须清楚:一是这种证明是不是由法律法规规定必须的;二是既使有法律法规依据,也必须查清查明这种义务和负担是不是必须由当事人承担,对于政府职能部门之间加强沟通了解就可以解决的事项而一味要求当事人提供证明,不得不说地方相关部门懒政习惯力量太强大、依法行政意识太淡薄,这种做法必须纠正。

[责任编辑:牛旭东]
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