检察机关提起公益诉讼:充分试点为未来立法积累经验

时间:2015-07-13 06:37:00作者:王丽丽新闻来源:正义网-检察日报

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  全国人大常委会授权最高人民检察院在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展检察机关提起公益诉讼试点。试点两年期满后,对实践证明可行的,最高检将适时提请全国人大常委会修改完善有关法律。对此,有关专家学者表示,现在充分进行试点,可为将来立法积累经验。

  诉前程序、典型案例:探索中的两个“重中之重”

  习近平总书记强调,凡属重大改革要于法有据,在全国范围内实践条件还不成熟、需要先行先试的,要按照法定程序作出授权。

  山东大学法学院副教授刘加良接受记者专访时称,检察机关提起公益诉讼制度,在人民检察院组织法、民事诉讼法、行政诉讼法等法律中尚无具体规定,没有明确法律依据,需要在全国人大常委会授权的基础上,在一定范围内开展试点,认真探索,逐步积累经验,为未来改革全面铺开和完善立法打好基础。

  在公益诉讼试点工作中,对诉前程序的探索与实践,是多位受访专家一致认为的“重中之重”。

  依照试点方案,经过诉前程序,法律规定的机关和有关组织没有提起民事公益诉讼,社会公共利益仍处于受侵害状态的,检察机关可以提起民事公益诉讼;行政机关拒不纠正违法行为或不履行法定职责,国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的,检察机关可以提起行政公益诉讼。

  华东政法大学教授、博士生导师章志远接受记者专访时称,特别设置诉前程序,主要是为了节约司法资源。我国正处在转型期,上述侵权案件非常多,通过设置一个“缓冲”程序,既避免了滥诉,又可以提高检察监督的效力。“检察机关提起公益诉讼,不排斥公民个人、有关组织的维权。对诉前程序应充分试验。”

  广东省中山市第一市区检察院民事行政检察科科长、全国检察机关民事行政检察实训基地教师任永鸿告诉记者,对于试点检察机关来说,当通过督促履职、支持起诉等方式,还是不能解决公益受损的问题,再来选择提起公益诉讼的方式。

  积累典型案例,也是探索的“重中之重”。任永鸿认为,选择重点探索的案件类型非常重要。同时,面对公益受损,是选择民事公益诉讼,还是行政公益诉讼,这也需要思考和实践。章志远认为,在试点最初阶段,应大力倡导在环境领域开展公益诉讼。

  任永鸿梳理了试点探索中其他三个方面重点内容:一是对检察机关内部工作程序的设计和实践。如案源、管辖权、调查取证、鉴定、损失评估等亟须制度建设。二是与法院协调沟通提起公益诉讼的程序性事项。如起诉条件、案件流转、举证质证等。三是在执行阶段,对于有赔偿金的案件,要探索账户设立、如何监管等问题。

  省域规则、办案力量:试点单位最亟须的两类支持

  面对全新的制度设计所带来的全新工作内容,参加试点的检察机关在工作安排、人员配置、机制配合等方面,要相应地作出哪些配合呢?

  受访专家认为,目前面对的第一关,就是省域规则的筹划与制定。“参与试点的省级院,要制定一套可以操作的程序规定出来,明确管辖权、案件范围、调查手段、取证方式等主要问题。拿出一套符合本省实际的规则,让省内各级检察院方便操作,这是最重要和急迫的。”任永鸿告诉记者。

  “试点方案实施前,各地在做一些类似的探索,但做法不一致。”刘加良认为,因此迫切需要具有可操作性的省域规则出台。

  要配强办案力量,这是受访专家的共识。章志远称,各级检察机关的民行检察部门亟须加强人员力量,本院内部要给予支持调配;上级检察机关应加大指导力度,在办案技能方面加强培训。“尤其是加大行政法方面的培训。”

  身为试点地区检察院的民行科长,任永鸿认为,公益诉讼制度是与传统民事行政检察工作完全不同的,最好的方案是各级检察机关由专门办案组和人员办理公益诉讼案件,这些检察官专门研究、寻找规律,才更有监督效果。

  “此外,新的制度设计在实践当中试点实施,检察院与法院、行政机关沟通会非常多、非常动态,试点检察院的领导要对这项工作给予高度重视,上级院要加强指导支持,下级院则要认真对待与落实。”任永鸿说。

  试点总结、检学互动:达成制度共识的两大途径

  “在试点单位充分实践的基础上,及时进行总结。”任永鸿告诉记者,立法是全方位的程序设计,从起诉到审理、执行,都要考虑到。在试点进行的过程中,要不间断地对全方位的试点情况进行分析和梳理——在程序设计方面,怎样是更加合理的?各种类型案件的诉讼效果怎么样?要积累典型案例,也要让各种意见充分表达。“作为检察官,我特别希望实务与理论之间在这个问题上互动,彼此加强联系,以达成制度设计的共识,把制度效果落到实处。”

  章志远认为,在未来立法方案的选择上,出台专门的司法解释是比较现实可行的。通过司法解释确立在检察机关内部设立独立的公益诉讼机构,配备相应的具有法律及相关专业技术能力的人才,依照法定程序行使对相关案件的调查权,通过搜集证据、发现违法事实、提起诉讼和监督执行的过程,提升对国家和社会公共利益保护的能力,有效遏制侵害社会公益行为的蔓延。

[责任编辑:韩旭光]
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