专家:构建符合司法规律的检察官逐级遴选制度

时间:2014-12-15 06:49:00作者:向泽选新闻来源:正义网-检察日报

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  向泽选

  党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(下称《决定》)指出,建立法官和检察官逐级遴选制度,并明确,“初任法官、检察官由高级人民法院、省级人民检察院统一招录,一律在基层法院、检察院任职。上级人民法院、人民检察院的法官、检察官一般从下一级人民法院、人民检察院的优秀法官、检察官中遴选。”这不但为构建科学的检察官遴选制度指明了方向,还提出了逐级遴选的具体操作路径。逐级遴选制度的特点在于:其一,强调遴选对象的基层经历。所有初任检察官由省级检察院统一招录,一律在基层检察院任职。其二,强调遴选范围的相对封闭性和逐级性。上级检察院的检察官一般从下一级检察院的优秀检察官中遴选,为上级院检察官岗位设立了较为严格的门槛。检察官逐级遴选制度是中央在总结我国司法官准入和司法官管理,以及建设高素能司法官队伍经验基础上的慎重选择,符合司法规律的基本要求。

  构建检察官逐级遴选制度的必要性

  构建检察官逐级遴选制度是对司法官成长规律的尊重,是建构正规化、专业化、职业化检察官队伍的现实需求,是对长期以来检察官管理和高素能检察官队伍建设经验的科学总结。

  (一)检察官逐级遴选符合司法人才的成长规律。法律上各种案件是由人为理性和法律判决来决定的,而不是由自然理性来决定的;法律是一门艺术,在一个人能够获得对它的认识之前,需要长期的学习和实践。检察官是专职的国家法律工作者,代表国家意志行使国家权力,权责重大,因此,为使检察官真正胜任这一重任,有必要在检察官的任职资格中强调法律工作经验这一要件,检察官也只有经过充分的实践锻炼,积累丰富的经验才能胜任职责。建立逐级遴选制度,让年轻检察官在基层检察机关充分锻炼,参与各种一线检察业务,待阅历丰富、经验成熟后,再进入更高层级的检察机关发展,更加符合司法人才的成长规律。

  (二)检察官逐级遴选可以为建立高素质的检察队伍奠定基础。世界各国特别是大陆法系传统国家都强调上级检察机关的检察官要有丰富的检察实践经验,许多国家在法律上规定了不同层次检察官的任职条件,实行检察官逐级遴选制度,目的就是为了保证不同层次的检察官具有相应的素质。例如,《日本检察厅法》规定,副检事要任职3年以上并通过政令规定的考试,方可任命及叙职为二级检事;二级检事要任职8年以上,方可任命及叙级为一级检事。《决定》充分认识到加强法治工作队伍建设的紧迫,提出要“推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化,提高职业素养和专业水平”,检察官逐级遴选制度可以从根本上提高检察岗位的准入要求,从而为建立高素质检察队伍奠定基础。

  (三)检察官逐级遴选是上级检察机关对下进行业务指导的必然要求。根据现行宪法和人民检察院组织法的规定,检察机关上下是领导与被领导的关系。上级检察机关负有对下级检察机关各项业务工作进行全面领导与监督的职责,分市院以上的检察机关承办的案件难度相对较大,多属于在本辖区内有重大影响、疑难复杂、干扰多、阻力大的案件,因此对上级检察机关检察官的素质应当有更高的要求。上级检察院的检察官从下一级检察院的优秀检察官中选任,可以为下级检察院的优秀检察官提供继续奋斗的动力和目标,充分发挥制度的激励作用;作为上级检察院的检察官,有下级职位的任职经验,也能够保证上级检察院领导下级检察院工作的权威性和指挥工作的正确性。而目前我国法学院校的基础法学教育有空泛之嫌,脱离司法实践。一些刚毕业的大学生通过国家公务员考试就能进入到省级检察机关乃至最高检担任检察官,直接指导下级检察机关的工作。由于缺乏基层司法经验,对业务不熟悉,可能导致对案件误判或不当指导,难以胜任工作岗位的要求。只有通过逐级遴选,提高上级检察机关检察官群体的专业性,才能保证其在执法和司法过程中的专业水平,确保对下指导的准确性。

  如何构建符合司法规律的检察官逐级遴选制度

  我国现有的检察官产生的形式有选举和任命两种,根据检察官法第12条规定,检察官的任命权在全国人民代表大会及其常务委员会和地方各级人民代表大会及其常务委员会。实际运行中,检察官产生的程序大致是由党委的组织部门或检察院党组提出人选名单,同级党委审查同意后,由拥有检察官提名或提请权的机构或人员正式提交同级人大或其常委会,再由人大或其常委会按照程序选举或任命。人大或其常委会在选举或任命检察官时,往往仅凭候选检察官的个人简历决定是否选举或任命,人大或其常委会通常不对检察官候选人行使否决权,因而事实上只是履行一下选举或任命程序,审查和评价过程不对外公开,不利于人大及其常委会了解候选人的情况,也不利于社会监督。笔者认为,今后应当在如下方面具体构建检察官逐级遴选制度。

  (一)应当在省级检察机关和最高检设立检察官遴选委员会。中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过的《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》提出了“在省一级设立法官、检察官遴选委员会”的设想。笔者认为,在省级检察机关和最高检都应当设立检察官遴选委员会。省级检察机关的遴选委员会负责提出省内各级检察机关的检察官遴选人选,最高检的遴选委员会负责提出从全国遴选至最高检的检察官人选。检察官遴选委员会应当由来自检察机关内部以及人大、政协、法学界、律师界的代表组成,由其专门负责对检察官任职资格和条件的评价、审查和提名工作,其根本目的是从专业角度提出并考察检察官人选,由组织人事、纪检监察部门在政治素养、廉洁自律等方面把关考察,党委按照权限审批,人大依照法律程序任免。遴选委员会的职能应该是从专业角度提出人选,为选拔任用检察官增加一道专业把关程序,但不应赋予遴选委员会业务考核、等级评定、职务晋升等管理职责,以免对检察官履职形成新的外部干扰因素。遴选委员会下可设常设工作机构,专门负责搜集检察官候选人的详细资料,并建立检察官人才库。人大及其常委会在选举或任命检察官之前,先由各检察官遴选委员会对检察官候选人进行审查,并提出差额候选人名单及审查报告。人大及其常委会据此对检察官候选人进行投票,决定是否选举或任命该检察官。这样的制度设计既符合现行法律规定,又使困扰多年的检察官遴选独立化问题得到解决。

  (二)应当改进检察官遴选方式和遴选标准。从近年来检察官遴选工作的实践来看,从最高检到省市检察机关往往是在学历、年龄、工作年限等方面规定遴选条件,遴选的方式一般是笔试加面试。此种遴选方式有其科学合理性,但也存在明显不足。如对于年龄和工作年限的限制过严,会导致遴选范围变窄,出现年轻检察官工作年限不够、工作年限够的人员又超龄的问题。同时,以考试作为遴选的主要方式,虽然可以在形式上保证公平,但部分业务骨干可能因工作繁忙无精力备考,易在笔试环节遭到淘汰;若基层检察官花大量精力备考,势必会影响日常工作,不利于基层检察机关的办案质量和队伍稳定。检察官遴选制度的最终目的是选拔出德才兼备、工作能力强的检察官,因此,不能仅以考试作为单一形式,应当辅之以领导推荐、部门评议等形式,遴选考试的重点也不应局限于一般公务员考试所要求的理论知识、应变能力,而应注重对法律实务操作能力、工作责任心、沟通协作能力等方面的考察。在将来的遴选中应适当降低考试(尤其是笔试)在总成绩中的比重,增加平时工作业绩在总成绩中的比重,将近年来的年度考核等次、获得的荣誉、奖励、记功情况赋予不同的分值,适当增加其在总成绩中的比重。

  (三)应当完善检察官遴选公示制度。检察官遴选公示制度包括遴选前的岗位要求公示制度和遴选后的结果公示制度。遴选前应当对遴选职位进行业务分类,明确岗位要求。检察机关在遴选前应当公布遴选所空缺的职位和相应的业务条件要求,以业务能力为标准进行有针对性的遴选,真正将能力强、业务精、作风正的检察人才选拔到上级检察机关,使其有足够的能力快速适应新的工作环境,胜任岗位要求。在遴选后还应当及时公示遴选结果,以便接受人民群众监督。一些地区探索试行的检察官任前公示制度可资借鉴,即每次决定任命检察官前,通过媒体对拟任命对象的籍贯、出生年月、入党时间、参加工作时间、学历学位、现任职务等内容进行公示,这是一项非常有益的探索,有利于提高检察官任职的荣誉感、地位感与权威性。但在公示内容方面,应增加拟任职人员的法律工作年限、通过国家统一司法考试的情况及照片等内容,并应附上检察官法第四章“检察官的条件”和第五章“任免”中的有关规定,方便群众对照监督。

  (四)应当兼顾基层检察机关人才的可持续发展。检察官逐级遴选制度对于提高检察官队伍的整体素质具有十分重要的意义,但不可否认,上级检察机关频繁地从基层检察机关遴选检察官很容易导致基层检察机关优秀人才的流失。基层检察机关普遍存在案多人少、办案力量不足的压力,而能够被上级检察院选中的检察官一般都是经过几年法律实务锻炼的优秀人才,多为业务骨干甚至科室负责人。人员频繁调整会在很大程度上影响基层检察机关业务工作的开展和办案质量的提高,上级检察机关遴选如果不考虑基层检察机关人才的可持续发展,很可能造成“涸泽而渔”的基层检察人才流失窘境。因此,上级检察机关应当制定遴选的年度总体规划和人员比例限额,有意识地避免在下级检察机关遴选人员过多而影响其人才培养和储备,同时应当为基层检察人员职业素能提升提供更多的培训、锻炼机会,并选派上级检察机关的优秀检察官到下级检察机关担任领导职务,带动下级检察机关业务的开展和检察官职业素能的提高,从而形成检察官人力资源的良性循环机制。

  (作者为最高人民检察院检察理论研究所副所长、研究员)

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