郑红:检察机关应当积极探索提起公益诉讼

时间:2014-12-05 07:08:00作者:郑红新闻来源:正义网-检察日报

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  编者按 党的十八届四中全会对检察改革提出了明确要求,作出了重要部署。为加强理论引导,澄清模糊认识,本报自今日起开辟“深化检察改革推进依法治国”专栏,约请专家学者就有关内容进行深入、准确地解读。

  党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(下称《决定》)明确提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。这是落实检察机关宪法地位的职能拓展,指明了检察机关在公益诉讼领域的努力方向,也为检察机关是否具有提起公益诉讼资格的争议画上了句号。在全面推进依法治国的新形势下,如何贯彻落实《决定》提出的新任务新要求,是检察机关当下急需思考和解决的问题。

  公共利益保护日益严峻的形势亟须检察机关积极作为

  随着经济社会的发展,环境污染、侵害食品药品安全、国有资产流失等问题的危害日益严重。这类问题的形成原因、表现形态明显区别于普通的违法行为,导致传统的法律解决途径在一定程度上失效。从刑事诉讼角度看,一些严重侵害公益的危害结果可能是由众多轻微事件累积造成,难以追究众多违法者的刑事责任。从民事诉讼角度看,一方面,由于法律规定必须与损害结果有直接利害关系才可提起诉讼,限制了一些公益团体和公益人士起诉的主体资格。另一方面,与损害结果有直接利益关系的主体往往考虑诉讼成本过高、得不偿失而缺乏起诉动力。从行政诉讼角度看,对环境污染等损害公益的行为,个别行政执法机关存在不作为、乱作为情况,疏于监管或者以罚代刑,导致公共利益得不到有效保护。

  面对这些问题,检察机关从维护公共利益出发介入对这些违法行为的监督就十分必要。检察机关作为国家的法律监督机关,是国家和社会公共利益的当然代表,在公民维护公共利益动力不足、一些地方政府维护公共利益失职渎职的情况下,由检察机关从维护法律权威、维护国家法律统一正确实施的角度,积极主动行使法律监督权维护公共利益,是全面履行检察职能的必然要求。

  近年来,广东省检察机关根据民事诉讼法第15条“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为,可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉”等规定,积极开展提起公益诉讼的实践探索,积累了丰富经验。据统计,2005年至今全省检察机关共办理提起民事诉讼案件33件,主要涉及环境污染等案件类型,取得了良好的法律效果和社会效果。一是有效遏制了严重损害公共利益的违法行为。例如,广州市海珠区某洗水厂在没有工商营业执照和环保部门许可的情况下,持续违法排放污水8个多月共9600吨,造成海珠区石榴岗河水域严重污染的后果。海珠区检察院2008年就此提起民事诉讼,要求污染企业停止侵权、赔偿损失,得到法院判决支持,对于威慑污染企业、制止违法排污,效果明显。二是有效促进了政府依法行政。例如广州市番禺区检察院2010年在对辖区内企业污染环境的行为提起民事诉讼的同时,委托环境科学研究机构对水质进行监测并将监测数据及分析结果向当地政府通报,督促其加强对相关企业的监管和环境治理工作。

  尽快解决检察机关提起公益诉讼的现实障碍

  虽然《决定》明确提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度,但现实中面临的障碍和困难仍然不少。这其中既有立法阙如问题,也有理论争议问题,需要深入研究并积极解决,以保障检察机关提起公益诉讼工作顺利开展。

  (一)立法应明确检察机关提起公益诉讼的主体资格。民事诉讼法第55条规定:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”其中关于“法律规定的机关和有关组织”具有开放性,有待明确。为贯彻落实四中全会的有关规定,建议人民检察院组织法修改时对检察机关提起公益诉讼的主体地位予以明确。

  目前,行政公益诉讼制度尚未在立法上得到确立,无法满足强化公共利益保护、强化对违法行政行为进行司法监督的现实需求。基于国家法律监督机关的地位和公权力相互制衡的原理,检察机关成为提起行政公益诉讼的主体毋庸置疑。行政诉讼法刚刚完成24年来的首次修改,虽然未将行政公益诉讼纳入其中,但建立行政公益诉讼制度并明确检察机关的诉讼主体资格,应当是下一步在立法上继续完善行政诉讼制度的重要内容。

  (二)合理确定检察机关提起公益诉讼的范围。顾名思义,公益诉讼即为实现和保护公共利益而提起的诉讼。大致来说,可以将公共利益界定为“不特定多数人的利益”,“不特定”和“多数人”是成为公共利益主体的必要条件。因此,公益诉讼应当是为保护不特定多数人的利益、针对危害不特定多数人的违法行为而提起的诉讼。

  环境污染案件和食品安全等损害消费者权益的案件是侵犯不特定多数人利益的典型案件。检察机关提起公益诉讼应当以这些典型公益案件为主,但不应限于这些类型。可以先从典型案件入手,以“公共利益”的实质要素为判断依据,逐步将危害公共利益、又不能通过其他途径有效解决的各类案件纳入办理范围。条件成熟时,可以通过最高人民检察院制定司法解释来明确公益诉讼案件的类型,实现全面维护公共利益的目标。

  (三)正确选择检察机关提起公益诉讼的方式。民事公益诉讼和行政公益诉讼是理论上提出的两大公益诉讼类型。在多数危害公共利益的案件中,危害后果或者危害风险是由普通民事主体的违法行为造成的,检察机关可以督促负有管理职能的国家机关提起公益诉讼,或者支持有起诉权的法人、自然人提起诉讼。在政府监管失灵、当事人不敢或无法提起诉讼的情况下,检察机关可以直接针对违法行为人提起民事公益诉讼,代表受侵害的社会公众请求法院判决违法行为人停止侵害、赔偿损失等。

  对于危害公共利益案件中涉及行政机关及其工作人员的一般违法行为,以及行政机关作出的违背公共利益的抽象行政行为,检察机关应当及时提出检察建议督促其纠正,原则上不提起行政公益诉讼。但如果行政违法直接损害公共利益、造成严重后果的,也可以提起行政公益诉讼,请求法院判令行政机关及其工作人员依法履行职责、采取补救措施。

  (四)准确把握检察机关在公益诉讼中的角色定位。检察机关是法律监督机关,在公益诉讼中既是诉讼参与者,又是法律监督者。由于公益诉讼是以维护公共利益为目的,因而从根本上讲,公益诉讼主体的角色与法律监督角色并不矛盾。为避免特定情况下两个角色的冲突影响案件的公正判决,检察机关应当参照刑事公诉的制度设计,通过合理分工、规范操作来协调并全面完成两个角色的任务,实行诉讼职能与诉讼监督职能相分离,由不同的部门或检察官承担,避免角色定位交叉妨碍公益诉讼工作的开展。(作者为广东省人民检察院检察长)

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