行政执法乱象频现 专家:打造闭环监督是当务之急

时间:2014-09-28 11:26:00作者:新闻来源:瞭望

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  遏止执法乱象重在完善监督

  行政执法乱象频现的根源,在于执法监督体系运转不畅

  行政执法是行政机关最大量的日常行政活动,直接反映政府依法行政水平。

  近年来,我国行政执法水平不断提升。但《瞭望》新闻周刊记者在采访中也了解到,不作为、乱作为甚至滥用权力的现象在少数地方依然存在,执法中地方保护主义、部门保护主义严重。

  一些专家和干部认为,存在这些问题的主要原因是,不能保证行政行为的每一个环节都处于监督之下,着力打造闭环监督体系是当务之急。

  行政执法乱象损害政府公信力

  近年来,粗暴执法、多头执法等行政执法乱象不时出现,直接影响政府公信力和社会经济稳定发展。

  行政执法程序缺失,尤其是基层行政执法程序的任意性仍然明显。2013年度国家社会科学基金项目“加快建设法治中国研究”报告提到,在基层,行政审批和许可程序中不一次性告知;行政处罚程序中先处理后立案或先处罚后要求整改的程序倒置;行政执法程序中“先入为主”,在证据不充分时先定性,后围绕定性收集证据;在行政强制程序中滥用强制措施;任意简化、变通执法手续;滥用行政裁量权,行政处罚或行政强制措施适用随意等。

  近年来,“专项整治”、“突击执法”、“特别行动”、“集中整治”等词语仍然频频见诸报端,这种在特定时间、空间进行的大检查、大整顿的运动式行政执法通知仍不绝于耳。

  山西省法制办副主任刘钢柱说,运动式执法具有临时性、集中性、反复性的特征,往往采用从快、从重的方式,在一定程度上或一段时间内能达到维护社会稳定等作用。但政府部门往往忽视或未认真对待运动式执法存在的弊端,其最大弊端是漠视运动式执法中相对人的合法权利,忽视法律规定的行政执法程序。

  经济利益主导型执法屡禁不绝。山西省晋中市的一位领导认为,部分执法乱象根子是一个“利”字,或者是上级下达所谓“创收任务”,或者是执法部门经费来源直接与罚款多少有关,甚至将一线执法人员的工资福利直接和罚款挂钩。可以说,这些问题侵害了人民群众的合法权益,破坏了正常的行政管理秩序,损害了政府的公信力、执行力和法律权威。

  有法难执、执法违法等现象也依然存在。中国政法大学副校长马怀德认为,行政执法中存在的种种问题不但影响了法律实施效果,而且严重耗损了我国多年来推进依法行政和法治政府建设取得的成果,导致公众对法律、对政府不信任。

  现有监督缘何流于形式

  诸多受访者认为,我国行政执法的内部监督体系和外部监督体系已基本建立,但缺乏有效整合,很多监督流于形式,难以对行政行为全过程监督以及违规行为及时制止和纠正。

  武汉市法制办副主任彭国元介绍,执法监督体系不完善表现在:内部监督方面,碍于系统内的情面,上级行政主管部门对下级行政执法部门的监督处于软约束状态,处于事后监督状态,执法过错责任追究的内部问责流程及结果不规范;外部监督方面,人大、政协监督在集中视察和法律执行情况检查等活动中发挥了作用,但对执法行为监督的作用不大;司法监督在纠正错误行政执法行为上作用较小,群众上诉率申诉率不断上升,同时司法监督是被动监督,民不告官不究;包括媒体监督在内的社会监督,只是对个案进行监督,比起自上而下的监督,自下而上的社会公众监督开展不畅,作用有限。

  彭国元说:“从执法监督方面来看,法制办的三定方案有这项职能,但对执法监督缺乏手段和法律依据,也缺人力和物力。监察局有职责,但现在主要监察个人行为,对行政行为监督不够。”武汉市监察局设有行政投诉中心,3年共接到投诉政府部门不作为、乱作为8.9万件次,但监察部门的重点在于对人责任追究上,其间共有2735人被问责,对行政行为的监督和纠正不足。

  武汉市预防腐败局秦虹等反映,监察部门的监督作用也没有相对的独立性,越到基层受到的干扰越多。例如,四个部门管不好网吧接纳未成年人问题,表面看是执法问题,实际是执法监督问题。

  基层执法监督更加薄弱。云南、黑龙江等地有的县法制办只有一两个人,多是兼职。一些省法制办负责人表示,行政执法监督逐级弱化,省里面有专门的法制办,县市一级很少有专门法制机构。

  “执法监督疲软,根本问题是缺乏强有力的执法监督机构,众多监督机构只有一句话:有监督的权力,但没有完整的机制。例如,法制办负责对执法人员的培训发证,但是如果他没有重大违法违纪问题,我们不能吊销执照。”云南省政府法制办主任张宪伟说,我国大多数行政执法监督行为尚未通过法律的形式进行严密规范,行政执法监督制约机制不健全、行政执法监督方式简单、程序滞后,这些都严重制约了行政执法监督功能的发挥。

  完善监督闭环体系

  马怀德等专家和一些干部建议,解决当前问题,应从三个方面着力完善执法监督闭环体系。

  一是增强行政执法信息公开透明。行政执法信息公开的不主动、不及时、不全面等问题在行政机关信息公开中普遍存在。此外,政府信息公开的网站更新速度迟滞,政务微博、微信开通数量不多,政府新闻发布会召开不多等问题大量存在。究其原因,当前的行政执法信息公开主要依据2008年实施的《政府信息公开条例》,但其只是一个行政法规,加之保密法、公务员法等法律规定的国家秘密等又较为模糊和宽泛,这就增加了政府信息公开的随意性。行政执法机关往往以信息涉密等为由拒绝公开。因此,逐步做到行政执法行为全部公开是建设执法监督体系的前提。

  二是制定执法程序,明晰执法环节。武汉市人大常委会副秘书长徐业亮等认为,要想使每一个执法环节都受监督,先要明确具体的执法环节,解决程序不明、环节不清的问题。行政执法最基本的程序规范——行政程序法的长期缺失为行政机关恣意执法提供了空间,加强对行政执法的程序制约迫在眉睫。

  三是整合监督资源,尽快打造闭环体系。国家社会科学基金项目“加快建设法治中国研究”课题组及其他专家建议,国务院应制定出台《行政执法监督条例》,加大对行政执法内部和外部的监督。(《瞭望》新闻周刊记者 郭奔胜 张羽 肖春飞 黄豁 周立民 崔峰 张非非 谭剑 杨金志 李伟 许剑铭 周立权 詹奕嘉 程子龙 康淼 李萌 何悦 等采写)

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