上海自贸区的立法和制度创新

时间:2014-07-07 14:01:00作者:新闻来源:法制日报

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  一年之内,除贵州、山西和甘肃三省在省级政府工作报告中未提及申报自贸区外,全国已有二十多个省市在2014年政府工作报告中明确写到要申报自贸区。  

  对此现象,国家发展和改革委员会副秘书长范恒山在6月10日举行的发布会上称,建立上海自贸区是改革开放的重要探索,特别是其扩大服务业开放、建立外资准入前国民待遇和负面清单管理模式、深化金融领域开放等方面的试点,在体制上承担先行先试的重要任务。官方正在继续深化、完善和拓展相关试点,尽快形成可复制、可推广的经验。 

  一位不愿具名的专家透露,自贸区的设立旨在按照经济发展的规律推进深化、完善和拓展相关试点任务,形成可复制、可推广的经验。这里面包含了更多立法思路和制度创新,待其可行完善后,再视合适成熟的地区进行模式推广,而非像过去走遍地开花的开发区老路。 

  自贸区的立法思路 

  “自贸试验区肩负着我国在新时期加快政府职能转变、积极探索管理模式创新、促进贸易和投资便利化,为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验的重要使命。为了给自贸试验区的各项改革试点工作提供更加有力的制度支撑,加快形成与国际投资、贸易规则相衔接的基本制度体系和监管模式,举全市之力推动自贸试验区建设,有必要制定《中国(上海)自由贸易试验区条例》。” 

  这段《中国(上海)自由贸易试验区条例(草案)》起草背景的前一句就是建立中国(上海)自由贸易试验区是党中央、国务院做出的重大决策,也昭示着上海自贸区是新时期下我国全面深化改革和扩大开放探索新途径的实验区。 

  如果没有新的补充内容,上海市人大常委会会议上表决通过后,这部号称自贸区“基本法”的条例将在8月1日正式实施。 

  根据6月17日上海市十四届人大常委会第十三次会议的二审修改稿,相比4月第十二次会议的一审草案稿,此稿进行了四十多处修改,增加了不少指导性、引领性条款,更加注重为自贸区进一步实行制度创新预留空间。还将一审稿中较为后置的“社会参与”部分内容放入总则,并修改为两款。理由是,自贸区的各项改革,应当激发社会活力,切实把企业作为重要主体。 

  与将企业作为重要主体对应的,企业的信用也被纳入了管理。 

  草案修改稿第38条明确规定:管委会、驻区机构和有关部门应当记录企业及其责任人员的信用信息,并按照公共信用信息目录向市公共信用信息服务平台自贸试验区子平台归集。 

  在市场准入、货物通关、政府采购以及招投标中,这些信息将依法用于查询,对信用良好的企业和个人实施便利措施,对失信企业和个人建立信用约束。 

  上海市人大常委会法工委主任丁伟做的《上海市人大法制委员会关于〈中国(上海)自由贸易试验区条例(草案)〉审议结果的报告》中介绍修改条例的三个原则。第一条便是“预留制度创新空间,处理好改革的阶段性与法规相对稳定性之间的关系”。另两个原则分别是“科学厘定条款内容,把握好中央事权与地方事权内容修改的侧重点”和“抓住简政放权这个关键,积极为培育国际化、市场化、法治化的营商环境提供保障”。 

  此前备受关注的“负面清单”,在草案修改稿中更加国际化、透明化,也更具有弹性。 

  草案修改稿明确了自贸区实行外商投资准入前国民待遇加负面清单管理模式。负面清单之外的领域,外商投资企业设立和变更实行备案管理;外商投资项目实行备案制,但国务院规定对投资项目保留核准的除外。负面清单之内的领域,外商投资企业设立和变更实行审批管理;外商投资项目实行核准制,但国务院规定对投资项目实行备案的除外。 

  在草案公示期间,根据上海市人大财经委员会和一些市民提出的除了自贸区管委会应当公布行政权力清单外,自贸区内的其他行政部门也应当公布行政权力清单,并依法公开权力运行流程。 

  为此,草案第9条修改为:管委会、驻区机构应当公布依法行政的行政审批权、行政处罚权和相关行政权力的清单及运行流程;发生调整的,应当及时更新。 

  上海市人大法制委员会还建议在条例草案第12条中增加一款:自贸试验区内国家规定对外商投资实施的准入特别管理措施,由市政府发布清单予以列明,并根据自贸试验区发展实际适时调整,该清单即称为负面清单。 

  自贸区的制度创新 

  上海自贸区的制度创新主要涵盖了投资管理制度创新、贸易监管制度创新、金融创新、政府事中事后监管制度创新四个方面。 

  而金融行业的对外开放将对上海成为国际金融中心、经济中心产生重要的推动作用。 

  上海市金融办主任郑杨此前在接受媒体采访时认为,让改革成果得以复制推广的同时,必须加强法制思维和理念的培育和熏陶。在自贸区推进“金改”,可能会面临一些风险,因此更加要正确处理业务发展与风险防控的关系,切实加强内部管理,加强内控制度建设和内部监督检查,建立更加科学合理的业绩考核体系。 

  步入规范化的上海自贸区以后有望放开外资金融机构设立外资银行、民营资本与外资金融机构共同设立中外合资银行、区内符合条件的中资银行从事离岸业务,也很大可能率先实现资本项目可兑换以及利率市场化等。 

  银监会创新监管部、银证保协作监管处处长陈胜接受《法人》记者采访时认为,我国大体上的金融业发展现状并不适合混业监管,但在自贸区内,似乎“大金融监管”的模式更为便捷高效。在上海自贸区金融监管体制的问题,不妨借鉴迪拜国际金融中心(DIFC)的经验建立自贸区金融监管体制。 

  在DIFC区域内,成立了一个独立的风险性监管机构——迪拜金融服务局(DFSA),主要负责在迪拜国际金融中心的相关机构执照授予及其金融服务活动的持续监管。该金融服务局可以定义成综合性的管理机构,监管范围包括资产管理、银行和信贷服务、证券、集体投资基金、商品期货交易、托管和信托服务、伊斯兰金融、保险(放心保)、一个国际证券交易所以及一个国际大宗商品衍生品交易所。同时,该局还负责涉及反洗钱、反恐融资、制裁合规的人员的监督与管理。 

  DFSA的职责主要集中在六个方面:政策和法律制定、授权、识别、监管、执行以及国际合作。定位是“成为立足于风险的监管者并且避免不必要的监管负担”。 

  通过2004年DIFC一号法令——《监管法》的有关条文。DFSA被赋予就相关市场问题制定法规、发展政策以及相应的在其管理下落实有关立法的权利。这种立法的权利使得DFSA能够快速有效的对市场的发展以及商业需求做出回应。作为监管者的直接任务是缓解风险,因而用以缓解风险的监管框架下的合规责任应符合比例原则,这样被监管企业才能及时有效地去履行合规义务。 

  陈胜认为,上海自贸区需要一个独立的金融监管机构进行统一的金融监管。虽然“一行三会”已经出台发布了多项支持自贸区的创新措施,但目前没有看到在自贸区成立“一行三会”的派出机构,所以短期内想实行统一监管的目标很困难。 

  可复制、可推广的经验 

  3月1日,工商登记制度创新中注册资本认缴登记制的正式实施,意味着上海自贸试验区首个向全国推广的成功经验已经在全国推广。 

  在金融改革领域,中国人民银行上海总部也宣布从6月27日起,将放开小额外币存款利率上限的改革试点由上海自贸试验区扩大到上海市。试点扩大工作将按先单位存款,后个人存款的原则分步实施;并将密切监测外币利率变化和外币资金流动,综合运用窗口指导和宏观审慎管理工具,保证市场的稳定运行。据悉,这是第一项走出自贸试验区、推广复制到区外的金融改革政策。 

  上海海关4月22日发布了14项海关监管创新制度,包括“先进区、后报关”“自行运输”“内销选择性征税”“集中汇总纳税”等。从企业的实际工作中减少了通关时间,降低了企业的物流成本,并有复制推广价值。 

  海关总署计划从8月开始,将上海自由贸易试验区的14项海关监管创新制度陆续在长江经济带海关特殊监管区域、全国海关特殊监管区域以及全国海关范围内复制推广。 

  上海自贸区管委会常务副主任戴海波在接受上海证券报采访时表示,立足于可复制可推广,目前上海自贸区已选定了36项制度,在通过评估机构的评估和国家主管部门的认可后,预计会在上海自贸区挂牌一周年前后推出。 

  有专家认为,首批推出的36项制度大部分集中在海关的监督服务创新制度、工商的登记管理制度、政府的管理模式以及服务业扩大开放等四个领域。 

  除去海关已经发布的14项海关监管创新制度,在上海自贸区内执行的工商登记管理改革中,可复制推广的大约有十几条,由事前审批向状态管理的政府管理模式改革也有数项可以对外复制推广。 

  一切猜测将在第四季度水落石出。

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