行政管理"一票否决制"引拷问 法律民意不容漠视

时间:2013-09-15 14:51:00作者:南辰新闻来源:《瞭望》新闻周刊

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  忧思“一票否决”

  法律基础、民意向背、程序正义,绝不能因为“一票否决”的重压而被漠视

  北京市9月2日发布《2013-2017年清洁空气行动计划重点任务分解的通知》,超过50位“一把手”作为“牵头单位责任人”对首都空气质量负责。PM2.5将作为经济社会发展约束性指标进入督查、考核办法,并在审批建设项目、评优评先资格等方面实行“一票否决”。

  这条消息令人喜忧参半。忧的是在中国很多地方,在很多情况下,“一票否决”的考核方式存在诱发基层在具体执行时滋生“不管不顾”冲动的可能性。北京治污、治堵,法律基础、民意向背、程序正义是三大基石,在清洁空气行动计划重点任务分解落实过程中应格外加以重视,绝不能因为“一票否决”的重压而被漠视。

  北京市提出,2013年底前研究完善并出台小客车分区域、分时段限行相关政策,力争2014年实施。公共政策最重要的是遵循法治的精神。对于北京已经实施的尾号限行和未来有可能实施的小客车分区域、分时段限行相关政策,有观点认为法律依据是《中华人民共和国道路交通安全法》的第三十九条和第四十条。但是一直没有权威立法部门对道交法的相关条款有没有如此大的“权力”进行解释。

  而对于强制限行是否有违物权法,法律界人士看法不一。中国消费者协会律师团团长邱宝昌曾对笔者表示:“物权法要求物尽其用,假如说一个产品价值10年,单双号或尾号限行导致物品的价值不值10年,这实际上是资源的浪费,从经济学角度讲也不合理。”究竟该由谁作出最权威、具有法律效力的解释?北京德润律师事务所律师刘家辉曾经对笔者表示,应当是全国人大相关部门。

  从污染经济学的角度分析,对机动车等污染的治理包括政府直接控制污染,也包括政府间接控制污染,即通过激励制度鼓励潜在污染者不污染环境或者限制他们的污染,同时通过政府形成污染权市场。伦敦等国际化大都市收拥堵费治堵、治污不假,但伦敦没有采取行政强制手段限行,伦敦的公交供给能力也能比较好地满足人们的出行需求。因此,有关部门应当充分考虑到征收拥堵费或排污费、提高中心城区停车费等市场化治堵、治污手段与行政强制手段并用可能存在的民意反感。

  在笔者看来,未来北京等国内大城市的治堵、治污手段只有市场化这华山一条路,强制限行等存在法律争议的行政治堵、治污手段应当逐步退出。但是需要强调的是,拥堵费或排污费(税)等市场化的治堵、治污手段的执行,应当与中国汽车税制改革通盘整合考虑,而不是在中国汽车整体税负畸高,结构极不合理的背景下固守顽疾,再让地方政府以治堵、治污的名义多剪一遍车主的“羊毛”。

  相比发达国家,中国的有车家庭在购买环节和保有环节背负的税负在全球是数得着的。与之相反,在使用环节的税负却偏低,这一是不利于拉动内需;二是不易发挥使用环节税负对治污、治堵的调控作用。从目前发达国家汽车税收制度看,普遍遵循“购买低税负,使用高成本”的原则。因此,逐步加强对保有和使用环节的调节力度,而减轻购买环节的税负,应成为中国汽车税制改革的重要方向之一。

  另外一个值得思考的方向是如何让承受越来越重治堵、治污任务的地方政府从汽车税负中获得足够的资金支撑。早在2011年全国两会上,全国政协委员李书福就建议汽车消费税应在汽车上牌时由当地政府征收留用,这样地方政府将有专款用于道路修建和停车场建设,从而有利于解决停车难和交通拥堵问题。应当说这一建议有其合理性。权威数据显示,今年7月份国内消费税收入601亿元,同比减少11亿元,下降1.8%,而车辆购置税“逆水行舟”,为219亿元,同比增长20.5%。但是,如何更有针对性地保证车主缴纳的这些税款用于治堵、治污值得深思。这离不开中国汽车税制深层次的改革。

  未来,中国汽车税制应当变得更加聪明,更加有利于汽车产业与汽车社会的和谐发展,让多开多缴税、少开少缴税的理念深入人心,为治堵、治污发挥更大的作用,这是一个比收不收拥堵费或排污费(税)更重要、更艰巨的任务。

  在地方治堵、治污的过程中,还应高度重视程序正义的重要性。例如,对一些涉及民生利益的焦点问题,政府应尽可能遵循“有限政府”的原则,尽可能利用市场手段和社会管理创新解决问题,即使出发点是好的,也不宜大包大揽,可以利用听证会等民主方式。

  此外,还应尽可能利用地方立法的形式推动治污、治堵进程,少用行政命令。地方迫切需要根据实际情况,进行相对独立的地方大气污染防治立法,而地方科学立法、民主立法、开门立法的博弈过程,会使地方法规与全国性法律形成统一和衔接,尽可能地减少行政治堵的负面效应。

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