税收立法权应否尽快收归人大?

时间:2013-08-26 12:01:00作者:甘田 舒圣祥 符向军 柳兴为新闻来源:正义网-检察日报

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  原标题:税收立法权应否尽快收归人大?

    全国人大代表赵冬苓日前在微博上透露,今年两会期间她提出的税收立法权回归人大的议案,已接到全国人大预算工委函复。函复称财税立法方面的现状已成为我国法律体系的短板。但对议案最关键的两点,即终止税收立法权授予国务院和此后税收由人大立法,函复中并未明确提及。那么,我国税收立法权是否应该尽快收归人大呢?

呼唤尽早出台税收基本法

甘田

  税收不但是国家的大事,也关系到每一个公民的切身利益。因此,税收必须遵守法定原则,即税收的构成要素只能由法律确定;征纳双方的权利义务只能由法律明定;没有法律依据,国家不能征税,国民也不得被要求缴纳税款。

  我国在有关法律中也体现了这样的税收法定原则。如立法法第8条第8款规定,财政、税收的基本制度,只能由全国人大及其常委会以法律的形式制定。但是现在我们只有3种税是由全国人大立法征收的,其余15种税都是由国务院通过暂行条例及试点推出的,这不能不说是税收的一个遗憾。

  当然,国务院通过暂行条例推出15种税也是在人大或人大常委会授权的情况下进行的,这不但不能说是违法,而且多少也符合立法法规定:在人大或人大常委会授权的情况下,国务院可以制定税收法规。但是这么多税种不是人大决定,而且有的税收靠国务院制定的暂行条例,如增值税、营业税、消费税等暂行条例,已“暂行”了20年还在“暂行”,恐怕也不能说是正常。更重要的是,我们看到有的授权已经再转授,如2011年转授权重庆、上海两地政府就个人非营业住房征收房产税在内的一系列授权立法实践。这些做法需要思考其合法性。

  出现这样的情况,最大的原因在于缺少法律规定。应尽快制定税收基本法,通过制定税收基本法作为母法从根本上确立税收立法权限与税收立法程序,避免出现行政机关成为税收立法实际操作者的境况。只有在基本法中明确规定税收立法权限与税收立法程序,税收法定原则才能得以实现,税收的立法层次才能得到提高。

  税收基本法首先要规范授权的问题。当时全国人大常委会授权国务院制定税收条例,是鉴于改革开放初期的特殊性,但这样的授权不能是无期的,条件成熟时候应当收回,由全国人大制定法律。在今后的过程中,我们也不能完全做到杜绝授权,毕竟现在经济生活复杂多变及税收法律规范技术性较强等特点,有必要允许授权立法的存在,但这样的授权不是随意的,应该由税收基本法规范,明确授权的内容、授权目的、授权范围和期限,明确规定取消授权的各种情形,否则只能是空白授权,导致行政机关变成了税收立法机关,同税收法定原则相悖。

  税收基本法其次要解决税收立法的程序问题。现在我们看到很多税收都是有关部门发个通知就行了。税收立法攸关民众切身利益,在进行税收授权立法的过程中,有义务亦有必要及时、全面地向社会公开立法信息,让社会参与,从而保证税收立法的公正、公平、合理。

  税收基本法还要解决监督的问题。明确全国人大及其常委会应对国务院的税收授权立法进行更为严格的监督,建立授权机关的批准制度,将授权机关的批准作为税收授权立法生效的要件,而不是目前仅仅备案。同时要禁止将授权立法的事项转授权给财政部或税务总局,财政部或税务总局只能根据法规制定实施细则,而不是决定征收。

税收法定才能避免“想征就征”

舒圣祥

  《福布斯》杂志两年前推出的一份榜单显示,中国“税负痛苦指数”排名全球第二。要减轻纳税人的税负痛苦感,研究“税收如何征、征多少”当然很重要,但更为重要的问题是:应该由谁来决定对公民如何征、征多少税?如果政府想要征税,根本不用人大批准,自己发个文件发个通知“想征就征”,公众能不产生“相对被剥夺感”吗?

  我国税法的一个最大特点,就是有太多来自政府部门的“通知”,它们时时更新,将简单的税法“矫正”得体无完肤。打开国家税务总局官网的“税收法规库”,最多的增值税有2180部法规,最少的烟叶税也有64部,平均每个税种都有上千部法规和文件。

  包括“有关规费”在内,我国税收有18种,其中除了个人所得税、企业所得税以及近年修订的车船税是由全国人大立法征收的之外,其他全部都是国务院颁布的征税条例和暂行条例。换言之,我国绝大部分税收的开征,都不是由全国人大立法决定的,而主要是授权国务院独自决定。

  税种的开征、税率的确定、优惠条款的制定等等,理当是一件非常严肃的事情,为体现其严肃性与稳定性,法定的税收条款不应该三天两头变换。之所以要特别强调税收法定,就是要由立法者来决定全部的税收问题,政府不能“擅自”征税或者随意调整。

  只有“税收法定”才能避免“想征就征”。税收法定原则有利于约束征税机关的公权力、维护纳税人的基本权利,是税法领域的“帝王原则”。全国人大预算工委“对议案精神表示肯定”,但对收回税收立法权又未明确提及,这预示着人大收回税收立法权不会一蹴而就,但也是大势所趋。只是希望,这个时间不要拖得太长,既要打雷更要下雨。

收权应循序渐进

符向军

  国务院代行税收立法权,缘自特定的时代背景,不能依今天的法治标准简单批评,而在宪法层面不确立、立法法存在缺陷、授权及转授权立法大量存在的情况下,对行政赋税立法权的废除不能采取“一刀切”,简单收权了事,应循序渐进,逐步实施。

  首先,税收立法事项属于法律相对保留,国务院代行立法有其正当性,并且也确实对国民经济发展发挥了重要作用,一些税种仍将发挥重要作用,一些税种还在完善过程中,不适合立刻收回人大立法。因此,保留业经国务院代行立法权的税种,是现实需要。

  其次,从法理上讲,立法机关收回税收授权后,只能禁止新的授权立法,不能溯及既往,使得国务院和财税行政主管部门制定的税收行政法规、规章自然失效。其有效性和约束力仍予延续,但可以逐步对其进行修改,逐层进行清理。经过实践检验,对于条件相对成熟,列入全国人大立法计划的,由全国人大及其常委会及时制定法律。这样才能实现税收法律的良性衔接和过渡,防止出现无法可依的“空档期”。

  再次,对于确属“空档期”尚未开展税收立法的领域,例如遗产税、赠与税,是否开征或者调整,可按立法法第9条规定,在一定层面上让国务院先行探索,并对之有限度、有针对性地立法授权。这不违背税收法定原则要求。但要对授权立法的目的、范围、内容等严格限定,实行具体、个别的授权而非概括笼统性的授权形式,避免出现乱象。

  最后,要从根本上取得人大收回税收立法权的成效,还需推进我国人大制度的深层次改革,提高完善专业立法机关的立法能力和条件。

  总之,“税收法定”应基于渐进的改革模式和“成熟原则”审慎推进,稳步实现由“行政主导”向“法律主导”的模式转变。

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