邓联繁:制度廉洁性评估给制度照照镜子

时间:2013-07-23 07:30:00作者:邓联繁新闻来源:正义网-检察日报

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  制度廉洁性评估是从廉洁角度评估制度,形象地说就是让制度照照廉洁镜子,从而给制度整整衣冠、洗洗澡、治治病。制度反腐简而言之就是“把权力关进制度的笼子里”,也就是凭借制度来反腐败。其中的“制度”是法律、法规、规章、规范性文件的统称。一个具体的制度究竟能不能很好地把权力关住?关得如何?需要进行细致的评估。制度廉洁性评估应运而生,其内在逻辑是“评”制度以反腐败,也就是通过评估制度来提高制度的反腐败效率与效能。面向全国推行制度廉洁性评估不仅应该实现,而且宜加快实现。

  反腐倡廉建设关系到执政党与国家的生死存亡,是社会各界关注的热点与焦点,也是十八大后新一届中央领导集体的施政重点与亮点。回顾多年来的反腐倡廉建设轨迹,可以发现新一届中央领导集体更加注重制度反腐。在此背景下加快面向全国推行制度廉洁性评估,功在当代,利在千秋。

  应加快推进我国制度廉洁性评估

  如果说制度反腐是源头反腐的基石,那么,制度廉洁性评估则是制度反腐的基石,是制度反腐的先导。

  从国内外反腐倡廉建设形势看,面向全国推行制度廉洁性评估不仅应该实现,而且宜加快实现。中央纪委监察部、国家预防腐败局近几年推动海南省、湖南省、卫生部、农业部等地方与部门开展了制度廉洁性评估试点工作,试点主要是评估拟出台的制度草案是否符合中央关于反腐倡廉建设的要求,已取得了初步成效,这既激发了社会大众对面向全国推行制度廉洁性评估的向往与期望,也坚定了中央纪委监察部、国家预防腐败局面向全国推行制度廉洁性评估的信心与决心。《国家预防腐败局2012年工作要点》明确规定:“全面推行制度廉洁性评估。在总结试点经验的基础上,会同有关部门制定出台规范性文件,全面开展制度廉洁性评估工作。”《国家预防腐败局2013年工作要点》亦规定“研究部署面向全国推行制度廉洁性评估工作”。

  面向全国推行制度廉洁性评估工作将是一个非常浩大的工作。一个客观事实是制度廉洁性评估仍处在局部试点阶段。在现有条件下,如何推动这项工作,令人深思。

  加快推行制度廉洁性评估的可行性

  加快面向全国推行制度廉洁性评估,关系到制度反腐全局。新一届中央领导集体高度重视反腐倡廉建设,高扬制度反腐旗帜。加快面向全国推行制度廉洁性评估,是推进制度反腐的迫切要求,有利于制度反腐实现从“形而上”向“形而下”的重心转变。

  加快面向全国推行制度廉洁性评估,有实践基础。几年来,制度廉洁性评估如星星之火,试点不断扩大,实现了多个突破:从海南、四川、深圳三地试点扩展到河北、上海、福建、湖南、湖北等多个省份试点,其中包括成立了省级预防腐败机构的省份,也包括没有成立省级预防腐败机构的省份,试点区域实现了突破;从吉林、广东等地方试点扩展到卫生部、农业部等中央国家机关试点,实现了从地方到中央的跨越;从评估法规规章草案的廉洁性到扩展评估法律草案的廉洁性,评估对象的层级实现了升华。试点工作的成功开展,为加快面向全国推行制度廉洁性评估奠定了坚实基础。

  加快面向全国推行制度廉洁性评估,有良好契机。2010年7月5日,中央纪委办公厅与国家预防腐败局办公室联合下发《印发<关于开展制度廉洁性评估试点工作的指导意见>及扩大试点范围的通知》指出:“开展制度廉洁性评估试点工作是加强预防腐败制度建设的一项新举措;是贯彻落实中央纪委第五次全会精神的一项重要内容;是及时发现制度漏洞,加大从源头治理腐败力度,提高制度执行力的一项有效措施;也是我国落实《联合国反腐败公约》的履约要求。”今年是《联合国反腐败公约》通过10周年,也是我国签署该公约10周年,将首次接受履约审议。

  加快面向全国推行制度廉洁性评估,有广阔空间。制度廉洁性评估因才出台十年的《联合国反腐败公约》而产生,在全球范围内都算新生事物,不少国家还没专门开展制度廉洁性评估工作,专门开展这项工作的国家也是处于探索阶段,难言形成成熟的经验与制度模式。在这个意义上,我国加快面向全国推行制度廉洁性评估,有助于形成制度廉洁性评估的中国模式,推进其他国家的制度廉洁性评估,强化我国在制度反腐方面的国际话语权。

  加快推行制度廉洁性评估的几点建议

  加快面向全国推行制度廉洁性评估,牵一发而动全身,需要认真做好相关准备工作,特别是要在总结试点经验教训与加强研究的基础上进行顶层设计,明确制度廉洁性评估的科学标准。要系统总结试点经验教训,去粗存精。要组织专家学者加强制度廉洁性评估理论研究,提供扎实的理论支持。要结合评估主体、对象、内容、标准、时间、步骤、方式、方法、效力等要素,围绕建立健全制度廉洁性评估的实体规范、程序规范、长效机制这一总体要求进行顶层设计,出台全国性的指导性文件。

  从制度廉洁性评估的实体规范来看,顶层设计需要重点解决部分试点中存在的以下五个问题:从主体看,重机关主体而轻社会主体,社会力量对制度廉洁性评估的参与不够;从对象看,重制度草案而轻现行制度,忽视了对《刑法》、《刑事诉讼法》等重要法律的廉洁性评估;从内容看,重制度的廉洁性质而轻廉洁实效,也就是重“静态”而轻“动态”、重事前而轻事中事后;从标准看,重广义廉洁标准而轻狭义廉洁标准,针对性不够强;从成果看,重直接成果而轻间接成果,也就是重就事论事而轻举一反三。

  从制度廉洁性评估的程序规范来看,顶层设计需要重点解决部分试点中存在的以下三个问题:从时间看,重不定期评估而轻定期评估,而定期评估是《联合国反腐败公约》的明确要求;从步骤看,重运行步骤而轻启动步骤,也就是忽视了依申请启动、依职权启动的区别,忽视了启动条件、启动决定等内容;从方式方法看,重外在方式而轻内在方法,也就是重专门机构会审、专家论证、社会听证、公开征集意见、走访群众等外在形式,忽视了究竟采用什么样的评估判断方法。

  从制度廉洁性评估的长效机制来看,顶层设计需要重点解决部分试点中存在的以下两个问题:人才队伍不充分,这与制度廉洁性评估是一项新事业、是一项跨学科的工作有关,亟待加强人员培养培训;协同体系不全面,就是没有与立法评估等相关法治工作、廉政工作无缝对接。此外,《联合国反腐败公约》第五条第三款明确规定:“各缔约国均应当努力定期评估有关法律文书和行政措施,以确定其能否有效预防和打击腐败。”制度廉洁性评估对应的是“法律文书”的评估,我国还没有开展行政措施的廉洁性评估。这种不协同,对制度廉洁性评估有消极影响。建议在适当时候开展行政措施廉洁性评估,为制度廉洁性评估提供更好的大环境。

  (作者系中共湘西自治州州委党校制度廉洁性评估研究中心主任,中共湘西自治州州委党校副校长)

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