法学教授:人大职能应由立法向监督司法工作转移

时间:2013-03-29 07:16:00作者:汤维建新闻来源:正义网-检察日报

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汤维建

  党的十八大报告指出,支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用,依法行使立法、监督、决定、任免等职权,加强立法工作组织协调,加强对“一府两院”的监督。这为人大监督司法工作提出了更高要求。 

  根据我国宪法规定,各级人大常委会对同级法院和检察院依法行使审判权和检察权进行监督。人民法院组织法和人民检察院组织法也对此作出重申和强调。人大监督司法工作不仅是我国的一项政治制度,更是中国特色司法制度的有机组成部分,其在我国的国家政治生活和司法领域发挥着不可替代的作用。 

  人大及其常委会的职能向监督司法工作转移 

  人大及其常委会所享有的诸项职能中,对于司法工作监督的开展并不平衡。人大权力格局在不同的历史阶段和社会背景下,会有相异的表现。监督权在人大所享有的诸权力体系中也会发生变化,表现为立法权和监督权的消长起伏态势。我国法制发展的第一个阶段可以说主要致力于解决“有法可依”的问题,因此人大的立法权在人大权力格局中占据着主导方面,相应地,其所享有的监督权,包括对司法工作的监督权,处在相对薄弱的环节。 

  然而,现如今我国的法制建设已经基本超越了第一个阶段(也即有法可依的阶段),中国特色社会主义法律体系已经形成。中国脱离“无法可依”的法制空白阶段已成为众所体认的事实。因此,目前中国法制建设的重点发生转移,在继续完善法制的同时,我国的法制建设更多地应置于动态的层面,也即真正将纸面上的法律文本切实落实到实践中,使之发挥出法制应有的功能。也就是说,我国目前的法制建设应当更多地考虑如何实现“有法必依、执法必严、违法必究”,其中后面8个字比起前4个字任务更为艰巨,因为纸上谈兵比动真格的要容易得多。 

  在此意义上可以认为,人大的立法或规则创制的功能可以相对减弱,监督重点应转向法律的贯彻实施。按照这样的法治发展逻辑,可以认为人大监督司法工作的重要性在现阶段更显突出。 

  人大监督司法工作日益受到重视的原因 

  1.人民对司法公正的价值期待 

  民众对于司法公正的强劲需求以及对司法不公和司法腐败的不满,渴求包括人大监督在内的监督系统和监督体制、监督机制的完善与强化。随着依法治国方略的不断深化推进,人们对司法寄托的希望日益强烈,将纠纷交给司法解决,并依赖司法来定分止争,逐渐成为人们的生活常态和理性选择。 

  然而,由于种种缘故,司法机关供应合格的司法产品的能力还远远跟不上实践的需要。一个典型的表征乃是司法终而不了,涉法上访信访的案件大量增加。利用司法外的途径来解决纠纷,显然与法治建设的目标是背道而驰的,非长久之计。因此,一个明智的选择就是将纠纷回归于司法路径加以消化,在司法的范围内实现公平正义。这样就有必要强化对司法工作监督制度的系统化建设,而完善人大监督司法工作也正是为了实现这种回归的需要。 

  2.司法对人大监督的需求空前高涨 

  监督与被监督如果两厢情愿,由此所构成的和谐监督关系就必然生成,同时监督者和被监督者也都会在这种各取所需的制度安排中焕发出更大的内在潜力。 

  从目前司法和人大的辩证关系来看,二者正处在这种相互需要的最佳发展时机。人大需要通过对司法工作的监督发掘出新的职能优势,从而强化其存在的正当性和合理性。与此同时,司法工作也较之于以往任何时候,都更需要人大的监督。这主要是因为目前司法的权威性和公信力还有所欠缺,需要通过人大的监督来强化其公信力、权威性和正当性。因为借助另一个权威来强化自己的权威往往不失为一条捷径。有了人大对于司法工作的充分有效监督,司法就无形中强化了其权威性和正当性,由此也增加了公信力。将人大素有的权威移植或嫁接到司法身上,可以产生一加一大于二的效果。尤其是与同级的检察监督迥异其趣的是,人大是司法的母体,母体的监督具有天然的正当性,司法工作接受人大监督也就具有自然的可接受性。 

  一方面,司法不会因人大的监督而削弱司法自身的权威性和公信力,它们之间的权威比例不是此消彼长的关系,而是相得益彰的关系。另一方面,司法具有天然的软弱性和易受干预性,在目前政治格局下行政机关对司法的干预司空见惯。对于行政机关的越法干涉,人大可以发挥监督功能。从司法的视角看,司法需要人大以国家权力名义的保驾护航下,排除来自包括行政权在内的各方面的干预性因素。这就产生了司法需要人大监督的内在原动力。 

  3.人大监督是监督体系的枢纽 

  司法需要监督,监督制度的完善就其本质而言乃是司法制度的有机组成部分。监督制度涵盖内部的监督与外部监督,同时包括权力的监督和权利的监督。在这个制度化的监督系统中,人大的监督无疑处在重中之重的位置。原因集中表现在:包括检察监督在内的诸监督方式,需要人大监督作为最终的保障力量,破解监督难题,化解监督冲突,强化监督实效,开辟监督渠道,扫除监督障碍,优化监督环境。 

  此外,权利型监督最需要转化为人大监督,同时也最有可能转化为人大监督。因为人大监督与民众监督、舆论监督、媒体监督等监督形态具有天然的亲和性和可接近性。人大代表的监督往往穿梭于权利型监督和权力型监督之间,构成了二者的桥梁,有时很难分清其界限。当权利型监督无济于事时,他们首先想到的便是作为权力型监督的人大监督。可以说,权利型监督是人大监督司法工作的重要信息来源。如果缺乏人大监督,则众多的权利型监督便失去了支撑力量和制度灵魂,其有效性便值得怀疑。权利型监督是如此,其他的权力型监督也复如此。一个鲜明的例证就是,在2008年北京市人大常委会出台关于加强人民检察院对诉讼活动的法律监督工作的决议后,检察监督的局面为之一新,检察监督的诸多障碍得以排除。这充分证明人大监督对于检察监督支持和保障的不可或缺性。检察监督是如此,其他的监督,尤其是行政机关内部的监督,如监察部门的监督,都需要通过人大监督来加以推动和保障,从而形成“监督的监督”的制度架势。 

  一言以蔽之,人大监督无论对于权利型的监督抑或对于权力型的监督都是一种最终的、重要的保障力量,整个监督体系如果失去了人大监督的真正介入和参与,便不可避免地趋于瘫痪。可见,人大监督司法工作不仅自身可以发挥出应有的监督力量,同时还保障其他各种监督力量的真正发挥,其价值和意义可谓是双重的。也正因如此,人大监督才在宪法的权力构架中处于至高无上的独特地位。 

  (作者为中国人民大学法学院教授、博士生导师)

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