专家:同级监督是最直接最有效的监督

时间:2012-10-23 07:07:00作者:李伟迪 田平海 杜树坤新闻来源:正义网-检察日报

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  加强廉政建设、预防职务犯罪必须强化监督。现行监督效率偏低,改革的突破口在哪里?主流观点寄希望于上级监督,认为上级权力可以“管住”下级,还可以避免得罪熟人的尴尬。监督实务中,上级巡视、上级督察、上级审计有扩展之势,这确实提升了监督的强度。但是,笔者认为,上级监督成本太大,而坚持群众路线,充分利用现有监督资源,构建同级监督模式,是大势所趋。 

  同级监督是贯彻群众路线的必然选择 

  同级监督,俗称内部监督,是指依靠本级组织的要素,监督权力运行,降低廉政风险,提升廉政绩效的监督体制。 

  毛泽东领导中国共产党在长期的革命斗争中形成了一切为了群众、一切依靠群众和从群众中来、到群众中去的群众路线。 

  “一切为了群众”,是我们党一切工作的根本出发点和目的。党的一切工作与努力,都是为了人民的利益。人民的利益高于一切,是每个共产党员思想与行为的最高准则。监督的根本目的是什么?套用毛泽东1944年在中央警备团追悼张思德会上的演讲,就是为人民服务。邓小平进一步发展了“为人民服务”的思想,明确指出,人民满意不满意、高兴不高兴、赞成不赞成,是检验我们一切工作的标准。因此,只有把监督目的确立在服务群众的基础上,才能获得其合理性和合法性。 

  “一切依靠群众”,是我们党一切工作的力量源泉。邓小平在总结自己的思想时说:“我只不过是总结人民的实践经验而已。”做监督工作,也必须依靠群众,这样才能获得最广泛的支持、最坚强的后盾。当然,一切依靠群众,并不是搞人海战术。 

  “从群众中来,到群众中去”,是我们党的根本领导方法和工作方法。即在集中群众意见的基础上制定方针政策,交给群众讨论、执行,并在讨论、执行过程中根据群众的意见不断修改,使之逐步完善。 

  当前,对监督工作存在三个误解:第一,群众水平较低、政治冷淡,没有监督的积极性和能力;第二,现代管理都是专业管理,职能部门监督也应该如此,应依靠专门人员和专门机构;第三,现代行政服从理念,加之官本位传统,使一些人认为只有上级才能管住下级。这些观点的本质,是英雄史观在监督领域的体现。历史已经反复证明,人民是创造历史的真正动力,群众路线是一切工作的生命线,也是监督工作的生命线。建立以同级监督为主、其他监督为辅的监督体制,是监督工作贯彻群众路线的必然选择。

  本级群众最熟悉监督对象 

  对监督对象的理解,有权力主体说、主体行为说之分。不管权力主体,还是主体行为,都指向人。人是简单的,也是复杂的,把握人的复杂性很难。 

  第一,人的复杂性。人到底是什么?普罗塔戈拉说:“人是万物的尺度。”亚里士多德说:“人在本性上应该是一个政治动物。”这个观点后来得到马克思的肯定:“人是最名副其实的政治动物。”这些不同定义说明人有多面性,人是复杂的。 

  第二,认识人的德行更复杂。考察人的德行比考察能力复杂得多。德行有内在性、隐蔽性、多面性、多元化的特点。德行的内在性是指德行源于道德主体的内在素质、意识形态或历史观、价值观、人生观,一旦确立,根深蒂固,在工作中起导航作用。德行的隐蔽性,一是指德行隐藏在直接行为、目标行为的背后,如签订买卖合同,其道德指向并不清楚,或为个人谋利,或为公共利益;二是道德主体可能沽名钓誉,也可能文过饰非,有意隐匿真实意图。德行的多面性,是指对一种德行可以有多重评价,如盗窃,从财产关系角度看是可耻的,从冒着刑罚危险盗窃财物筹集救治病重父亲角度,又有值得肯定的孝行。德行的多元化,是指道德标准的多元化,一方面指道德层次多元化,大公无私、公私兼顾、遵守法律、为所欲为等德行,都有其社会基础;另一方面指道德表现多元化,有政治品德、职业道德、家庭美德、社会公德。德行考察如果过于细化量化,容易一叶障目或一俊遮百丑。 

  第三,人的复杂性在很大程度上决定于环境。邓小平说:“我们过去发生的各种错误,固然与某些领导人的思想、作风有关,但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。”许多好干部因为得不到有力的约束和监督,时间久了,不免犯错误,腐败也可能乘虚而入。从“近朱者赤,近墨者黑”的古训,到邓小平的制度变人,无不印证马克思的观点:“人的本质并不是单个人所固有的抽象物。在其现实性上,它是一切社会关系的总和。”社会关系有多复杂,人就有多复杂。 

  人是复杂的,把握人的复杂性是监督的现实需要。谁有火眼金睛?本单位群众。这是因为,本单位群众最熟悉本系统工作流程,最熟悉监督对象的个性、德行、能力,最熟悉监督的要害、监督方法和监督力度。从这个意义上说,同级监督是最直接的监督。

  由群众监督监督者 

  目前,在我们的监督体制中,群众监督是薄弱的,我们最需要强化群众监督,充分激发群众的监督潜能。当下监督不力的一个原因,是监督者没有被监督。监督者因为监督可能导致自身利益受损,而不敢监督不愿监督。监督者这样取舍,不仅没有风险,还可能获得交换利益。因此,在一些地方、部门、单位,监督者监督被监督者不仅没有风险机制,也没有激励机制,甚至会形成反向激励机制。 

  必须创新制度设计,让监督者摆脱被监督者的制约,迫使监督者不敢不监督,监督不力就要受到追究。此种力量何在?上级监督有这种力量。但是,上级由谁监督?可能有人说,依靠上级的自律。事实上,自律未必靠得住。孟德斯鸠说过:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”阿克顿也说,绝对权力导致绝对腐败。所以说,上级监督模式是有缺陷的。 

  监督监督者的最强动力源是人民群众。不管是机关,还是企事业单位,都有纪检、监察等专门监督机构,负责监督自身以外的一切权力行为。他们的监督方法、监督过程、监督业绩,都要接受本单位群众的评议考核,因监督不当、不力出现腐败行为,专门监督机构和人员应当承担渎职的责任。群众,有最后的监督权和最高的监督权。 

  同级监督是最有效的监督 

  我们这里讲的群众监督,不仅限于群众事后监督,而是应把群众监督力量引入整个监督体制,在每个监督环节,设立群众的监督点;并且要把群众监督与专门监督一体化,形成群众监督为动力、专门监督为抓手的同级监督模式,在此基础上,建立同级监督为主,其他监督为辅的监督体制。 

  第一,强化同级监督只需要在现行监督体制中嵌入相关模块即可,本质上是监督资源的优化组合。群众监督在宪法、行政法及其他相关法律法规中,都赋予了法律地位;纪检监督、监察监督、审计监督已经有比较完备的法律法规体系,现在的任务是要整合监督资源,细化监督环节,优化监督链接。不需要改变现行监督体制,不要增加成本,却能达到监督目的。 

  第二,如果只采用上级监督模式,成本必然大幅上升。如果把本级监督机构全部上提一级,势必导致其他部门的利益平衡要求;上级监督人员如果是流动的,则需要支付大量差旅费和调查费;如果是固定的,上级监督人员必然被本级权力同化,并且会弱化本级监督力度。不让熟悉情况的同级群众监督,硬让不熟悉情况的上级监督,这是悖论。 

  总的来说,本级群众最熟悉本级事务,善于监督;工作关系与监督关系合一,便于监督;相互提醒,相互砥砺,形成监督氛围、廉政文化,乐于监督。 

  (作者分别为湖南省怀化学院教授,怀化市烟草专卖局纪检组长,怀化市烟草专卖局纪检组副组长、监察科科长)

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