专家:细化措施 确保检察建议质优高效

时间:2012-10-23 06:57:00作者:陈胜才新闻来源:正义网-检察日报

评论投稿打印转发复制链接||字号

  第十一届全国人大常委会第二十八次会议表决通过的《关于修改民事诉讼法的决定》,将检察建议正式写入修改后的民事诉讼法,不仅是检察监督方式的重大变革,同时对强化检察监督职能,进一步巩固和发展民事检察监督制度具有十分重要的意义。 

  ■检察建议的立法价值 

  按照修改后民诉法第208条第二款、第三款的规定,检察建议是检察机关对同级法院生效的判决、裁定,发现符合本法第200条情形之一的,或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的,以及对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员违法行为的一种监督方式。此次民事诉讼法修改对检察建议的立法确认,是对检察机关在实践中创设检察建议这种有效监督方式的积极回应,具有其独特的法律价值: 

  一是强化了检察监督职能。依照现行民诉法规定,提出抗诉是检察机关监督法院生效判决、裁定的唯一法定方式。同时,“上抗下”审级的设定以及“事后监督”程序等诸多因素,限制了民事行政检察工作的发展。实践中,各级检察机关运用检察建议对立案、审理、执行等诉讼程序中违法行为开展监督,但仅仅是一种实践探索行为,缺乏法律规定。立法对于检察建议监督方式的设置,弥补了抗诉监督方式的单一和不足,实现了检察监督对民事诉讼领域的全覆盖,极大地增强了检察机关的监督力度和监督效果。 

  二是提高监督效率,实现同级监督。按照现行的“上抗下”的审级监督模式,一件抗诉案件的办结,要经过两级检察机关的审查,办案程序多、周期长、效率低。尤其是在基层检察院没有抗诉监督权的情况下,大量提请抗诉的案件集中在省级院和高检院,民事检察办案“倒三角”结构性矛盾十分突出。检察建议具有高效便捷、直接监督的特性,既提高了监督效率,又不受“上抗下”审级监督程序的制约,还可实现同级监督,同时也有利于及时解决诉求,减少讼累,增强检察监督的公信力。 

  三是进一步促进司法和谐。此次修改后民诉法明确了检察建议的法律地位,使检察建议与抗诉监督一样,成为检察机关履行民事检察监督职能的主要方式,检察建议在监督范围上弥补了抗诉无法监督的空白和盲区,又因其灵活高效、张弛有度、方式和谐,容易得到法院的积极回应,可以共同促进司法和谐。 

  ■检察建议的分类 

  根据修改后民诉法的规定,结合民事检察监督实践,民事检察建议可分为两类:

  一是再审检察建议。再审检察建议是检察机关对同级法院的生效裁判提出再审检察建议,由法院自行启动再审程序予以纠错的一种监督方式。这种监督方式与抗诉监督方式相比,在监督目的和适用条件上并无不同,但二者在法律效果、监督主体和监督效率方面有着明显的区别:(1)法律效果的区别。提出抗诉的法律效果是“有抗必审”,修改后民诉法第211条规定:“人民检察院提出抗诉的案件,接受抗诉的人民法院应当自收到抗诉书之日起三十日内作出再审的裁定。”即只要是检察院提出抗诉的案件,法院无论认为原裁判是否有错误,都必须依法启动审判监督程序进行再审。而检察院提出的再审检察建议,法院不一定启动审判监督程序进行再审。如果法院认为再审检察建议理由充分,原裁判确有错误,法院将启动审判监督程序予以再审;如果法院认为再审检察建议所针对的生效判决、裁定并无不妥,可以不启动审判监督程序。因此,再审检察建议较之提出抗诉,是一种法律效果待定的监督方式。(2)监督主体的差异。提出抗诉的基本层级构造是“上抗下”审级监督模式,由上级检察院对下级法院确有错误的裁判提出抗诉,基层检察院不能成为提出抗诉的主体。根据修改后民诉法规定,“地方各级人民检察院可以对同级人民法院提出检察建议”,再审检察建议适用的主体是原审法院的同级检察院,各级检察机关当然包括基层检察院。(3)监督效率的差异。再审检察建议入法为保证检察监督的及时性和有效性,提供了更加有效的路径选择。民事诉讼法修改前,根据高检院《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》对建议提请抗诉或者提请抗诉程序审查案件的规定,检察机关从调齐原审卷宗到最后提出抗诉,需要经过两至三级检察院的审查,通常需要9个月左右的时间。修改后民诉法作出的“人民检察院对当事人的申请应当在三个月内进行审查,作出提出或者不予提出检察建议或者抗诉的决定”,虽然缩短了检察机关提出抗诉的时间,但仍然要经过两级至三级检察机关的审查。而再审检察建议只需由一级检察机关办理和审查,运用再审检察建议更加节约司法资源,办案效率也大幅提高。 

  二是工作检察建议。工作检察建议是修改后民诉法规定的一种新的监督方式。工作检察建议与再审检察建议区别在于,两者监督的对象、范围等方面均有所不同。首先,改进工作检察建议是对审判人员违法行为的监督。修改后民诉法作出“各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为,有权向同级法院提出检察建议”的规定,适用的对象不是法院生效的判决和裁定,而是审判人员的违法行为,并且无论该违法行为是否导致判决错误,都应予以监督。其次,工作检察建议扩大了检察机关监督的范围。在修法之前,如果审判人员的违法行为没有导致生效裁判的错误或不当,对该违法行为很难进行监督。修法之后,工作检察建议不仅是新确立的监督方式,并且实现了检察监督范围、监督对象从裁判结果监督扩展到对诉讼过程的监督。由于审判人员在整个诉讼期间都应依法办案,而违法行为在任何阶段一经发现,且证据确实充分,该行为都应当受到及时制止和纠正。因此只要检察机关发现了审判人员的任何违法行为,特别是在非审判监督程序中出现的违法行为,如对当事人起诉的案件“不立不裁”等审判人员违法行为,即可运用工作检察建议进行监督。 

  ■开展检察建议工作的措施 

  修改后的民事诉讼法对检察建议的立法确认,为检察机关贯彻落实高检院“把抗诉与再审检察建议有机结合起来,把纠正错误裁判与纠正违法行为有机结合起来”的工作要求提供了法律保障和制度保障。检察机关要以此为契机,统一思想,提高认识,细化措施,着力推进检察建议工作健康发展。 

  一要转变观念,加强队伍监督能力建设。修改后民诉法明确规定了以同级监督为特征的检察建议,检察机关尤其是基层检察院要摒弃单一抗诉监督的模式,积极适应新要求,转变监督观念、实现工作重心转型,将工作重心调整到以检察建议为重点的同级监督上来。要通过集中培训、岗位练兵、专题讲座等形式深入学习和掌握修改后的民事诉讼法,切实提高民行检察队伍的监督能力,为检察建议工作更加顺利的开展提供坚实的素质保证。 

  二要注重规范检察建议,提高质量。要积极与法院沟通协调,主动征求法院对检察建议的意见和看法,力争与同级法院就检察建议适用的范围、建议条件、办理程序、文书类型、文书格式、办理期限、结果反馈等内容达成共识,形成规范性的操作办法。同时通过个案分析、类案研讨、案件说理、案例指导以及案件评查等措施,不断提高检察建议的质量,确保检察建议工作优质、高效。 

  三要强化对检察建议的跟踪监督。根据“两高”《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见》(以下简称《若干意见》)第7条“人民法院收到再审检察建议后,应当在三个月内进行审查并将审查结果书面回复人民检察院”以及第10条“人民检察院提出检察建议的,人民法院应当在一个月作出处理并将处理情况书面回复人民检察院”的规定,法院应当按照《若干意见》的规定将处理意见及时回复检察院机关。检察机关要加强对检察建议的跟踪监督,及时督促法院在规定的时限内作出处理意见。如法院不采纳再审检察建议,检察机关对原生效裁判确有错误的案件,应及时提请上级检察院运用抗诉方式进行监督。

  (作者为重庆市人民检察院副检察长)

[责任编辑:刘彬] 下一篇文章:忏悔录|王庆海:"哪怕听进一点 我都不会有今天的结果"