时评:城管外包 合法性“先天不足”

时间:2012-07-23 07:29:00作者:李曙明新闻来源:正义网-检察日报

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  7月22日中央电台“中国之声”报道,深圳市城管局日前透露,城管可能不再外包给公司,深圳最迟两周内出台新政。

  2007年,城管外包模式在深圳起步。将城市管理的部分职能交由民间企业承担,一度被视为城市管理多元化、市场化的有益探索,备受好评,并被不少城市所借鉴。但这些年围绕它的争议也一直没有间断,特别是一些恶性事件的外包背景,更为其招来不少“骂名”。比如,2010年11月,70多岁的农民张会全到郑州市卖菜,遭到外包公司郑州市众邦物业公司工作人员的辱骂和殴打;在深圳,近日,警方打掉一个黑社会性质组织,该组织正是通过城管外包取得执法权,让“马仔”披上城管协管员的合法外衣越权执法,肆意敲诈商贩。

  城管外包,在法律上站不住。行政强制法第17条规定,“行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施,其他人员不得实施”。行政处罚法第18条规定,“行政机关依照法律、法规或者规章的规定,可以在其法定权限内委托符合本法第19条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。”而第19条规定了受委托组织须符合的三个条件,单看第一个条件“依法成立的管理公共事务的事业组织”,法律要求受委托的是“事业组织”,这一点,没有一个外包公司符合条件。

  合法性不满足,合理性如何呢?应该承认,多数地方,将执法权外包给公司行使,出于执法力量不足的无奈。比如深圳,在编的城市管理执法人员一共只有1531人,与全市1500多万的人口相比,确实有些少。如果两周后出台的深圳新政真的叫停外包,而1531名执法人员又确实不够用,那么,寻找行之有效的替代模式,保证城市管理不出现真空,便是有关部门面临的又一课题。

  不知道外包之前和之后,深圳1531名在编执法人员工作状态发生了怎样的变化,应该轻松了不少。不过,和工作量减小相比,对他们来说,外包的更大好处是弱化了执法风险:以前自己执法,出了问题自己担;外包后出现问题,“丢卒保车”成为可能。

  在编的执法人员一旦出问题,可能意味着公职不保,违法的成本比较大。而外包公司的“执法者”多是临时工,没“身份”,收入低,因为“没有什么可以失去”,违法成本低廉,各种处分方式都难以遏制一些人通过违法获取利益的冲动。从这个角度看,外包公司“出事”侵害公民权益,具有一定必然性。

  因为深圳“可能不再外包给公司”而断言城管外包将寿终正寝,或许为时尚早,但有关部门以此为契机审视城管外包在法律和现实中的障碍,从而对其未来有一个大致清晰的判断,却大有必要。

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