强化内部监督 确保自身正自身硬自身净

时间:2012-03-09 08:14:00作者:徐盈雁新闻来源:正义网—检察日报

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    江苏省苏州市检察院案管中心运用“苏州市检察机关网上案件监督管理平台”系统监督管理案件。

  正人先正己。作为法律监督者,检察机关必须牢固树立监督者必须接受监督的观念,做到自身正、自身硬、自身净。近年来,检察机关多措并举,强化内部监督,不断促进公正廉洁执法。

  “上提一级”:促进提高查办职务犯罪的力度和质量

  根据中央关于深化司法体制和工作机制改革的部署,最高人民检察院于2009年9月下发实施了《关于省级以下人民检察院立案侦查的案件由上一级人民检察院审查决定逮捕的规定(试行)》,确定将检察机关办理职务犯罪案件的审查决定逮捕权由上一级人民检察院行使。

  而在过去,职务犯罪立案、侦查、逮捕、起诉均由同一个检察机关行使,权力较为集中,容易产生监督不到位的问题,影响检察机关办案的公正性和公信力。

  改革实施后,各地采取有力措施,认真贯彻落实,不断总结、研究改革中遇到的新情况、新问题,切实抓好改革实施的各项工作——

  通过增设办案机构,充实人员装备,组织开展培训,加强信息化办案系统建设,为改革的顺利实施奠定扎实基础。

  绝大多数省级院均制定了实施细则,根据本地实际,对“上提一级”案件的受案、介入侦查、审查决定逮捕、逮捕执行、延长侦查羁押期限等各个环节,均作出细化的规定,增强可操作性。

  针对改革实施中出现的新情况、新问题,加强调查研究,创新完善工作制度和机制。针对“上提一级”后普遍异地报捕、办案时限紧张以及侦捕沟通不畅等变化,各地积极探索,建立了侦捕衔接、逮捕必要性双向说明等工作机制,保证改革顺利实施。

  经过2010年27个省级院的先行改革后,2011年全国检察机关全部实施了职务犯罪案件审查逮捕程序上提一级改革。

  据了解,改革实施以来,各级检察机关认真执行“上提一级”的规定,改革工作整体上平稳有序,扎实推进,成效明显——

  内部监督制约力度增强。“上提一级”后,上级检察院加强了对下级检察院职务犯罪侦查工作的监督制约,一些不符合逮捕条件的案件被依法不予逮捕,有效防止了错误逮捕和“以捕代侦”现象的发生。2010年,职务犯罪“上提一级”案件不捕率为8.7%,同比有大幅度上升。

  查办职务犯罪的力度和质量不断增强。改革后,职务犯罪案件的立案数稳中有升,办案质量明显提高。以2010年为例,全国检察机关共立案侦查各类职务犯罪案件44085人,同比上升6.1%;决定起诉40789人,起诉率为92.1%,同比增加0.5个百分点;有罪判决37145人,有罪判决率为99.9%,同比增加0.1个百分点。

  职务犯罪案件的审查逮捕质量明显提高。“上提一级”之后,审查逮捕决定权相对集中,有利于统一执法尺度,保证审查逮捕质量。在截至2012年1月25日的已结案件中,2011年,职务犯罪案件决定逮捕后撤销案件3人,不起诉279人。捕后判无罪1人。

  立案监督和侦查活动监督更加有力,薄弱环节得到强化。改革实施前,立案监督和侦查活动监督工作在同一检察院内展开,部门之间受“重配合轻制约”固有观念的影响,监督实效不强。改革实施后,上级检察院不仅要对下级检察院的同级审查逮捕工作进行监督指导,还要进行立案和侦查活动的监督,下级检察院自侦部门同时接受本级和上级两级检察院侦查监督部门的双重监督,监督效果明显增强。2011年,全国检察机关侦查监督部门共提出职务犯罪案件立案建议1021件,侦查部门已立案960件;向侦查部门提出纠正违法192件次,已纠正188件次;向侦查部门建议追捕89人,已捕87人。

   检务督察:加强检察权的事前事中监督

  2007年10月,高检院印发《最高人民检察院检务督察工作暂行规定》(下称《暂行规定》),标志着具有检察机关特色的检务督察制度的建立。检务督察是指检务督察部门及其工作人员依照法律和规定对督察对象履行职责、行使职权、遵章守纪、检风检容等方面进行的监督检查和督促落实。目前,全国31个省、市、自治区检察院和新疆生产建设兵团检察院以及部分设区市检察院参照《暂行规定》,制定了符合各省实际的实施办法,开展了检务督察工作。

  在建立和全面推行检务督察制度的过程中,高检院始终贯彻中央关于深化检察体制和工作机制改革的要求,坚持改革创新、积极探索、实事求是、真抓实干、稳步推进的方针,统一思想认识,加强组织领导,突出工作重点,在试点工作的基础上,采取有力措施在检察机关全面推行检务督察制度——

  加强组织领导,落实人员和督察装备,制定配套制度。高检院成立了检务督察委员会,在检察长的领导下开展工作。检务督察委员会下设检务督察室,作为常设的办事机构。依据《暂行规定》制定了《<最高人民检察院检务督察工作暂行规定>实施办法》、《最高人民检察院检务督察委员会议事规则(试行)》、《最高人民检察院检务督察暗访工作规则》等规范性文件和检务督察文书,制作了检务督察专用证件。各省级检察院和部分市级检察院参照高检院的做法,成立了检务督察委员会和检务督察室。各省级检察院结合当地实际,制定了检务督察工作的相关制度和工作机制,进一步明确了检务督察工作的职责权限、督察内容、督察方式方法以及督察结果运用等内容。

  突出督察重点,着力解决人民群众反映强烈的突出问题。检务督察工作始终紧紧围绕人民群众反映强烈、影响检察机关执法公信力和外在形象的突出问题展开。确定了六个方面的督察重点:一是对执行高检院重大工作部署、决议、决定和各项规章制度情况的督察,坚决纠正有令不行、有禁不止的问题,确保令行禁止、检令畅通;二是对落实办案安全防范措施包括全程同步录音录像情况的督察,坚决防止刑讯逼供和涉案人员自杀、脱逃等重大安全事故的发生;三是对接待群众来信来访情况的督察,坚决纠正对来访群众冷硬横推的问题;四是对公诉人员出庭情况进行督察,坚决纠正着装不规范、行为不端庄的问题;五是对警用装备使用管理情况的督察,坚决纠正和防止滥用枪支械具,开特权车、霸道车,特别是酒后驾车的问题;六是对遵守检容风纪情况特别是禁酒令执行情况实施检务督察,坚决纠正和防止在公共场所损害检察机关和队伍形象的问题,维护检察机关良好声誉。

  方式方法灵活,真抓实干,确保取得实效。坚持把发现问题、提出建议、促进工作作为督察工作的出发点和落脚点。紧紧抓住六个方面的重点,集中力量,采取明察暗访、突击督察和现场督察相结合的方式,不下通知、不打招呼,打破常规直接深入基层一线,按照自下而上、逐级督察、通报反馈、督促整改的程序开展工作。

  以暗访和突击检查的形式,及时发现苗头性和倾向性问题,强化对检察权运行的事前、事中的动态监督,这是检务督察制度和其他内部监督制度相比所独有的特点。实践证明,推行检务督察制度,有利于确保各项检察工作的落实,促进公正廉洁执法,提高检察机关执法公信力——

  确保检令畅通,增强制度执行力。推行检务督察制度以来,各级检察院紧紧围绕检察中心工作,普遍开展了以落实重大工作决策部署为重点内容的检务督察活动。高检院和上级检察院的重大决策部署一经作出,各地就派出督察组,及时了解工作部署的落实情况,以及存在的困难和问题,并采取针对性措施予以改进。

  促进执法办案活动的公正、规范和廉洁。加强对执法办案活动的监督,是内部监督的重点,高检院将在执法办案活动中遵守办案程序和办案纪律、落实办案安全措施的情况作为检务督察的主要事项。一是加强了对公诉、反贪、渎检等重点执法岗位和环节的监督,纠正了传唤、拘传犯罪嫌疑人或被告人的持续时间超过法律规定的时间、在办案工作区对犯罪嫌疑人实施监视居住等违规办案问题,规范了办案程序,严肃了办案纪律;二是规范了办案工作区的设置和使用管理,及时排除了办案安全隐患,落实“看审分离”制度和个案安全防范预案制度,强化了办案安全措施;三是通过以普通群众身份旁听法庭,并在庭审结束后征求法官对公诉人员出庭的意见建议,进一步规范了公诉人员出庭行为。

  强化检察机关纪律作风建设。检务督察的现场督察,对于正在发生的违法违纪行为或者有损检察机关形象的行为,进行现场处置,及时发现和制止了一些有损检察机关形象的言行举止,化解了可能发生的社会矛盾;纠正了一些违法违纪倾向性和苗头性问题,检风检纪方面存在的一些突出问题得到较好解决。值得一提的是,暗访等督察方式的存在,使得监督无处不在、无时不有,广大检察干警遵守各项纪律禁令的自觉性明显提高。

  探索内部监督工作为党组决策和业务工作服务的新途径。通过督察及时掌握了依靠其他工作方式难以发现的问题,为党组在检察业务工作、队伍建设和纪律作风建设方面的决策提供了真实情况,加大了决策的针对性和有效性。

   案管中心:通过案件集中管理实现即时动态监督

  2011年10月28日,高检院正式成立案件管理办公室,对高检院机关案件流程、案件质量和案件统计信息等进行集中管理,并承担对全国检察机关案件管理工作的指导职责。这标志着案件管理工作已经成为检察系统一项重要的综合业务工作,也标志着全国检察机关案件管理工作迈入了统一步调、全面展开、大力推进的新阶段。

  在以往的实践中,检察机关形成了现在由各业务部门自行对案件进行管理的模式。随着形势的发展变化,这种由各业务部门“各自为阵”、条线分割、相对封闭的管理模式也逐渐暴露出一些弊端,越来越难以适应新形势的发展需要。

  据介绍,传统管理模式存在的主要问题有:一是重结果、轻过程。各方面重点关注的,大都是逮捕、起诉是否正确,逮捕以后能否诉出,起诉之后能否被判有罪等。不同业务部门之间的监督主要是一种事后监督,难以做到主动、即时、动态监督,不能防患于未然,影响办案质量和效率。二是重纵向、轻横向。当前检察机关的业务部门主要是按照诉讼程序的前后流程来设置的,如职务犯罪侦查、审查逮捕、公诉、控告申诉部门等,具有程序上的纵向性特征,彼此之间相对独立,横向业务之间的有效对接不足,容易出现监督脱节,形成监督空档。三是重部门、轻整体。由于缺乏横向管理的部门,业务管理呈现出较浓的部门化色彩,缺乏系统性。检察长、检察委员会从业务部门获取的信息一般都偏重于某一业务条线,难以及时、客观、全面地了解和掌握执法办案的整体情况,不利于整体统筹和综合决策。四是对现代管理理论和现代科技手段的借鉴利用不够。

  2011年7月,第十三次全国检察工作会议提出,高度重视检察管理,向管理要质量、要效率、要公开、要公正。改革案件分散管理模式,规范案件的来源渠道、立案环节和办理程序,在地市级以上检察院和有条件的基层院设置案件管理机构,建立统一受案、全程管理、动态监督、案后评查、综合考评的执法办案管理新机制。这为案件管理机构改革指明了方向,明确了任务。

  案件管理工作是一项崭新的、创造性工作,没有现成的固定模式,高检院对此要求坚持从实践中来,到实践中去。目前,部分地区检察机关立足本地实际,积极探索案件管理工作,取得了明显成效,为我国检察机关案件管理机制改革积累了宝贵经验。

  比如,山西省检察院2010年8月下发了《关于实施案件集中管理的决定》,明确要求该省各级检察机关2011年1月起统一实施案件集中管理,并明确定位案件管理部门为检察机关业务管理机构,对执法办案活动横向监督制约,对检察业务工作统筹管理指挥,采取程序管理和实体监督相结合、以程序管理为主,职能体系较为全面的案件管理模式,发挥管理、监督、指挥、考评职能,形成“源头控制、全程管理、动态监督、案后评查、综合考评”的执法办案管理新机制。

  设立案件管理机构,对案件实行统一进出口,实现案件集中管理,是检察机关贯彻落实科学发展观,强化内部监督制约,提高管理科学化水平,促进执法规范化和透明度,促进公正廉洁执法,提高办案质量和效率的战略举措。

   执法规范化建设:让每一个执法行为都有明确规范

  从2010年12月30日开始,检察机关执法办案工作过程中涉及的每一个执法行为、执法环节、执法措施,都有了明确、严密、标准、可操作的规定。这一天,高检院印发《检察机关执法工作基本规范(2010年版)》(以下简称《执法规范》),进一步完善执法制度、规范执法行为,推进检察机关执法规范化建设。

  据了解,《执法规范》既是各级检察机关所有业务部门、业务岗位的基本操作规程,又是各级检察机关执法办案的强制性规范,充分吸纳了近些年检察改革的最新成果和各地加强规范化建设的成功经验,全面整合了检察机关执法办案中的法律规定、司法解释、业务规范,系统梳理了检察机关执法办案工作流程,形成涵盖检察机关各个业务部门和各个工作环节的统一、完备、权威的业务工作规范体系,实现了执法标准统一化、执法环节具体化、执法要求明确化,最大限度地减少执法随意性,有效解决执法办案中存在的薄弱环节和突出问题,提高办案质量,促进执法规范化。

  从体例结构上来看,根据检察机关执法特点,《执法规范》以检察执法流程为重点,适当兼顾检察业务部门设置,按照总则→控告申诉检察→职务犯罪侦查与预防→侦查监督工作→公诉工作→监所检察→民事行政检察→特殊程序→其他规定等基本流程和逻辑顺序展开。这主要基于两点考虑:一是各项检察工作既在一定流程中,又具有相对独立性,一些工作并不全部包括在一个工作流程中,有的工作在每个执法环节都有体现,单纯按照检察工作流程进行规范,会导致重复或遗漏。二是各部门业务有些并不完全独立,如果按照现行检察业务部门设置情况,分别提出每个部门的执法要求,容易导致内容重叠。

  从主要内容上来看,《执法规范》分为总则、控告申诉检察、职务犯罪侦查与预防、侦查监督工作、公诉工作、监所检察、民事行政检察、特殊程序、其他规定等9编,共63章127节1423条。《执法规范》的总则归纳、概括了检察机关执法办案的共性要求。控告申诉检察分别从信访、举报等方面进行了规范。职务犯罪侦查与预防分别从自侦案件的管辖、强制措施、立案等方面进行梳理规范。侦查监督工作围绕审查逮捕、立案监督、侦查活动监督等三大职责进行规范。公诉工作分别从案件受理、告知等执法环节进行规范。监所检察分别规范监所日常执法检察内容、方法,列举应当及时提出纠正意见的情形。民事行政检察分别从受理、立案等方面进行规范。特殊程序系统规范了未成年人刑事案件、全国人大代表转交案件的办理程序等。其他规定主要对附属于执法各环节的特殊要求作了系统规定等。

  《执法规范》颁布后,高检院专门下发通知,要求各级检察机关要充分认识制定实施《执法规范》的重大意义,高度重视并切实抓好学习贯彻。要把贯彻《执法规范》的情况纳入检察业务工作考评范围,使《执法规范》成为业务工作考评的主要内容和依据。要加强对《执法规范》贯彻执行情况的监督检查,及时纠正并严肃处理违反《执法规范》的行为。

  2011年5月至7月,高检院利用视频会议系统,完成了对全国四级检察院的《执法规范》网络轮训。这次轮训采取了专题讲座的形式,共举办13个专题讲座,由高检院各内设机构负责人、全国检察业务专家和业务骨干授课,四级院相关业务部门检察人员同时听课。

  值得一提的是,根据检察工作发展情况,高检院将定期对《执法规范》进行修订。

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