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浅析行政生效裁判监督案件中起诉期限的审查

时间:2021-04-07 08:47:00作者:黄珊新闻来源:正义网

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  在行政生效裁判监督案件的办理过程中,经常会遇到一些由于超过法定起诉期限而被法院裁定不予立案或者驳回起诉的案件。这些案件的当事人在提起诉讼时,就是想找行政机关“讨个说法”。但由于法院认为其已经超过了法律规定的起诉期限,导致案件中的事实争议始终没有得到实体审理。这些当事人在向检察机关申请监督时,对于启动审判监督程序和解决行政争议充满了期待。为了更好地回应人民群众对行政检察的期待,不管是从精准监督角度出发履行行政检察监督职责,还是从“双赢多赢共赢”角度出发化解行政争议,检察机关都有必要首先查明案件是否确实已经超过法定起诉期限。而对于法定起诉期限的审查,可以从以下四个方面考虑:

  一、查明起诉期限的起算点。行政行为具有公定力,一旦成立,便被推定为有效,在一定的时间之后,如果该行政行为没有被撤销、废止、变更,就可以认为该行政行为具有实质性的确定力。行政诉讼法中设立起诉期限,是为了尊重长期存在的事实状态,维护社会公共秩序和公法秩序的稳定。超过行政起诉期限提起诉讼,就意味着丧失了诉权。行政诉讼法对于经复议的行政行为、不作为的行政行为的起诉期限起算点的规定,比较明确,在此不再赘述。对于作为的行政行为,按照行政机关作出行政行为时是否告知当事人相关情况,确定起诉期限的起点一般可以分为以下三种情况:一是行政机关作出行政行为时,已告知当事人行政行为的内容及起诉期限。如在行政处罚决定书中,已明确记载行政处罚内容及行政相对人的救济方式及请求救济的时限,起诉期限就应从行政机关向当事人送达行政处罚决定书之日起算。二是行政机关作出行政行为时,仅告知当事人行政行为的内容,未告知起诉期限,起诉期限应从其知道或者应当知道起诉期限之日起算。由于并非所有的行政行为都可诉,即使当事人知道行政行为侵犯了自己的权益,也并不意味着就知道自己可以对该行政行为提起诉讼,只有当知道或者应当知道行政行为可诉时,才应当计算起诉期限。三是行政机关作出行政行为时未告知当事人行政行为的内容,起诉期限应当从其知道或者应当知道行政行为内容之日起算。这种情况下,在行政机关作出行政行为之时,当事人并不知道行政行为侵犯了自己的权益,所以只有当其知道自己权益因行政行为而受损时,才可以计算起诉期限。实践中,判断起诉期限起点还有一个难点,就是如何确定“知道或者应当知道”。确定当事人“应当知道”行政行为内容,需具备以下条件:一是要有一项基础事实。基础事实,是指当事人推断或者认定自己的权益因行政行为而发生变化所依据的事实。该基础事实需真实,且与其知道的行政行为内容有关联性。二是该基础事实有可能直接或间接导致其知道行政行为内容。三是该基础事实直接导致其知道行政行为内容的概率较大。基础事实发生的时间点,可以认为是当事人“应当知道”行政行为的时间点。

  二、查明法律规定提起诉讼的期限。根据行政诉讼法规定,起诉期限一般为六个月,复议后的起诉期限一般为十五天,同时存在最长起诉期限的情况。在行政机关没有告知当事人起诉期限的情况下,最长起诉期限为当事人知道或者应当知道行政行为内容之日起一年内;在行政机关没有告知当事人行政行为内容的情况下,最长起诉期限为“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起二十年、其他案件自行政行为作出之日起五年”。应当明确的是,最长起诉期限与一般起诉期限的起算点不同,笔者认为法律如此规定,是为了平等保护行政相对人和利害关系人的合法权益。实践中,行政机关作出行政行为时,有时无法确定所有的利害关系人,故要求行政机关将文书送达到所有利害关系人,告知其起诉期限,并不现实。同时由于起诉期限属于法官可以依职权主动审查的范畴,故应从最大限度保护行政相对人和利害关系人诉权的角度出发,综合考虑一般起诉期限和最长起诉期限的适用。在生效裁判监督案件的办理过程中,亦应结合全案进行审查。

  三、查明当事人向法院提起诉讼的时间点。行政诉讼法规定,向法院提起诉讼存在口头起诉和提交书面起诉状两种情况。口头起诉,依法应由法院记入笔录,出具注明日期的书面凭证,并告知对方当事人,故提起诉讼的时间点比较容易确定。向法院提交起诉状的时间点,在当事人直接到法院起诉时,比较容易理解和确认。但对于当事人以邮寄等其他方式向法院提交起诉状时,起诉的时间如何认定存在争议。笔者认为,最大程度地保护当事人的起诉权,充分保护其合法权益是行政诉讼的主要目的之一。虽然法律没有明确规定当事人可以以邮寄等其他方式向法院递交起诉状,但亦没有禁止此种方式,故在其有证据证明其已经寄出起诉状且法院已经签收的情况下,可以将寄出时间确认为向法院提交起诉状的时间。这种观点已被最高人民法院的一些裁判所认可,在生效裁判监督案件的审查过程中可以作为参考。

  四、查明超过起诉期限是否存在正当理由。行政诉讼法规定,当事人因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的,被耽误的时间不计算在起诉期限内。因此,检察机关在生效裁判监督案件的审查过程中,针对法院裁定超过起诉期限的案件,需要审查耽误的时间是否存在不可抗力和其他不属于当事人自身的原因。对于不可抗力的认定,笔者认为不能随意扩大。如新冠肺炎疫情期间,因到法院当场递交起诉状受限,很多法院大力推行线上诉讼服务,同时就推行在线诉讼服务多次发布通知,明确告知当事人网上申请立案的方式及路径;后期结合邮政快递业复工的实际情况,当事人亦可通过邮寄方式提交诉讼材料。因此,在生效裁判监督案件中,若当事人以疫情期间递交起诉状受限作为不可抗力,将其作为超过起诉期限的正当理由,不能予以支持。对于其他不属于当事人自身的原因,如在一些生效裁判中,法院将当事人提起民事诉讼、等待政府作出答复等期间,认定为“其他不属于当事人自身的原因”,被耽误的时间不计算在起诉期间内,如此认定既维护了当事人的合法权益,又达到定分止争、化解矛盾的目的。

  总之,生效裁判监督案件中,涉及起诉期限的问题,要结合起诉期限的起算点、具体对应的法定起诉期限、当事人向法院提起诉讼的时间点、超过起诉期限是否存在正当理由这四个方面综合审查,确保符合起诉期限条件的案件均能进入诉讼程序。对于不符合起诉期限条件的案件,也要向当事人耐心释法说理,努力实现案结事了政和,推动行政检察工作高质量发展。

  (作者单位:河北省廊坊市人民检察院)

[责任编辑:颜妤函]