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关于规范开展行政检察类案监督的几点思考

时间:2021-04-07 08:47:00作者:杨沧海新闻来源:正义网

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  行政检察类案监督,即通过一次性督促法院或行政机关集中整改一类问题,可以有效节约司法资源,是检察机关更好发挥行政检察监督职能、强化检察监督质效、促进公正司法和依法行政、提升社会治理体系和治理能力现代化的重要方式之一。

  实践中,一些检察院在实施行政检察类案监督时,存在办案质量不高、办案凑数等问题,主要表现在以下几个方面:一是多立案件、突击立案,对存在相同问题的行政审判或执行案件,集中在一天或者几天内单独立案,这主要受考核体系中有关案件数量指标的影响,同时反映出检察人员缺乏科学办案意识,大量机械化地套用审查报告、讨论笔录等文书模板,既徒增工作量,又打击办案积极性。二是缺乏监督必要性,即被监督的违法行为已经由被监督对象主动发现、纠正,或者原案瑕疵已不可纠正。三是多发、滥发检察建议,向同一被监督对象同时发送多份近乎相同的检察建议,指出的违法行为、引用的法律规定、提出的建议对策基本一致。四是跟进监督不到位,认为只要有被监督对象书面回复即是“采纳”检察建议,而对其表面“认可”实则“拒绝”、整改措施未真正执行到位等问题不予实质审查,导致违法行为依然如故。

  行政检察类案监督中出现的典型问题,对检察监督工作具有严重的破坏性。首先,检察机关作为宪法规定的法律监督机关,应当严格把握监督的科学性、必要性、严肃性,若自我降低立案标准和审查要求,制发检察建议过于随意,对监督整改“睁一只眼闭一只眼”,联合被监督对象“走过场”,会极大损害检察监督权威。其次,行政检察要实现健康蓬勃发展,必须要有真实数据做支撑。类案监督中的“注水数据”,无法集中、客观、准确反映被监督对象存在的司法和执法问题,无法为谋划新时期行政检察监督工作提供有效参考。再次,行政检察监督应当践行“双赢多赢共赢”理念,检察建议要达到预期目的,需要与被建议对象双向互动、增强配合。多立案卡、多发滥发检察建议,片面凸显行政检察案件数量,从另一个角度而言,何尝不是减损被建议对象的司法、执法权威?如果检察建议的质量经不起严格审查,势必会引起被建议督对象的反感和抵触情绪。

  笔者认为,行政检察类案监督要真正实现“办理一案、治理一片”的效果,可以从以下几方面进行规范:

  一是坚持科学方法,注重示范引领。应当坚持监督本位,充分发挥行政检察维护司法公正、促进依法行政的独特作用,通过类案监督改善当地行政审判和执法环境。一方面,要切实树立质量意识、精品意识,以典型案例、精品案例为抓手,引领一类问题的有效治理,逐步形成行政检察监督规模效益。如挑选类案中最具有代表性的一起案件发送检察建议,督促被监督对象彻底整改,探索最有效的整治、防范措施,至于其他类案则可以采用口头建议等柔性方式实现监督目的。在实践基础上总结经验,将做法逐步推广至全省乃至全国。另一方面,从类案监督效果而言,应当在短时期内不再大量出现相同或相似的违法案件,被监督对象的违法行为应当越来越少,行政司法、执法环境应当越来越好,行政检察监督案件数量呈下降趋势也符合司法规律。否则,年年监督,违法行为反而年年增多,岂不怪哉?

  二是综合考虑案情和工作量,选择适当的监督方式。对于类案,究竟是对个案单独提出监督意见,抑或集成提出一份监督意见,需要综合考虑案件具体情况、检察工作量作出选择。如涉及某片区征地拆迁纠纷的多个行政生效裁判监督案件,一般倾向于就个案提出抗诉或再审检察建议,因为检察机关需要就个案所涉行政相对人的权益状况、具体行政行为合法性等内容分别进行调查核实和审查分析。但若征地拆迁批复决定违法,则从根本上否定了该片区征地拆迁行为的合法性,仅仅以此为由对所涉行政生效裁判提出监督意见的,应当作为类案办理,提出一份抗诉或再审检察建议为宜,毕竟检察机关仅需调查核实批复行为的合法性,工作量显然小得多。

  三是以效果为导向,促进类案监督数量和质量的平衡。要改变“唯数量论”的考核评价体系,鼓励挖掘新的违法监督点,适当加入效果评价因素,可以对案件数量、员额数、监督意见接受率、整改措施时效性、是否属于往年监督的违法行为、监督方式的典型性和创新性、不当监督方式的负面影响等进行综合评价,并着重突出监督效果分值比重,引导各级检察院在保证办案量的同时,将更多精力放在提升监督质效上。特别是在案源有限的条件下,探索如何实现类案监督的效益最大化,又避免滥竽充数,损害行政检察监督权威。

  四是以办案程序规范化促进类案监督科学化。《人民检察院行政诉讼监督规则(试行)》《人民检察院检察建议工作规定》规定,提出再审检察建议、对行政执行活动提出检察建议的,应当经检察委员会决定,提出其他检察建议的,应当报请检察长审批或者提请检察委员会讨论决定。检察长或检察委员会除了审查类案中每个案件的监督理由合法性外,也要关注监督必要性、监督方式的合理性,落实监督主体责任,提升检察监督质效,增强监督公信力。但一些地方受到业务考核驱动或者疏于系统化梳理,对后者的审查仍显不足。实践中,法律政策研究室承担审核、备案检察建议的职责,除了对检察建议进行形式审查外,更要发挥事前实质审查、提出独立意见的作用,同时行政检察部门也应当主动遵守相关办案规定,共同实现行政检察类案监督规范有序、科学权威。

  (作者单位:浙江省永嘉县人民检察院)

[责任编辑:颜妤函]