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完善公民环境健康权利保障检察路径

时间:2021-04-07 07:36:00作者:石荣广新闻来源:正义网

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  处于转型时期的我国国民经济社会发展正在寻求新的轨迹,人们的生活方式亦随之发生深刻变化。其中比较突出的是,公民对民主、法治、公平、正义等的要求明显提升,与生存安全相关的环境健康权利保障也引起高度关注。对于公民环境健康权利的保障而言,检察权的行使不可缺位,需要针对复杂情况进行利益衡量,实现动态调整。 

  经过检察机关实施公益诉讼试点探索,修改后民事诉讼法第55条、行政诉讼法第25条进一步明确了人民检察院在环境公益诉讼等领域的主体地位,《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》等细化了程序规则,民法典第1234条、第1235条等相关法律提供了实体法上的依据。除此之外,人民检察院在环境保护中的各个环节均有所参与。譬如,“江苏省某市环境保护局行政处罚非诉执行监督案”“上海市某区生态环境局行政处罚非诉执行监督案”等典型案例均表明,检察机关在保护公民环境健康权利方面发挥着重要作用。 

  保障公民的环境健康权利不受损害,一方面要推动健康环境的营造,尽可能地规避对人体健康造成损害的环境风险、发挥自然环境的天然屏障作用、维持生态文明建设的正常进行;另一方面要提升对破坏健康环境非法行为的处理效率,发挥检察职能督促作用。例如,在“江苏省某市环境保护局行政处罚非诉执行监督案”中,检察机关及时查阅案卷、在与法院和生态环境主管部门进行充分沟通,并确认生产者已经依法整改、不再危害环境健康的前提下,督促当地主管部门消除限制令,恢复正常的生产秩序。由此可见,环境健康权利的依法保障工作亦需要结合不同情况、不同语境,在正义观念、人权保障诸原则等的指导下,依法作出处理。 

  风险预防原则在环境健康权利的保障中具有重要作用,需要进一步落实到司法活动中。随着风险社会的到来,生态系统的稳定性降低、人为制造的各方面损害不断扩张、部分敏感区域的环境承载力逐渐下降,环境健康风险的不确定性空前增强,风险预防原则在环境保护工作中的定位应当得到提升。但是我国检察机关在当前的各项相关工作仍然多以事后救济为主,前述典型案例虽然及时处理,而相应工作针对的仍然是现实化的环境健康损害,而不是尚处于非确定状态的环境健康风险。 

  联合处理机制在环境健康权利的保障中具有重要作用,但是,由于规范性不够,无法形成有效沟通和明确价值序列。行政机关的具体执法活动与环境保护活动直接相关,由于自然生态的整体性、系统性特征,传统的行政区划、部门功能划分并不能完全满足自然环境保护的需求,因此越来越多的环境保护领域采取了多部门联合处理机制。但在行政系统之外并没有多部联合出台的规范性文件,这样容易产生以下问题:一方面缺乏检察机关在环境执法中监督的明确授权,另一方面也没有单独的环境健康保障条款。因此,检察机关在联合处理机制中缺少明确定位,同时也无法准确定位环境健康在纠纷处理中的价值坐标。 

  程序正义原则在环境健康权利保障中具有重要作用,重实体正义的传统思维影响其作用发挥。有学者指出,人类在环境保护方面的知识较为匮乏,在尚未确定环境风险和环境损害因果性的领域几乎无法实现实体正义,环境健康权利应当以程序正义为价值导向。程序正义应当以专门的措施、制度为载体,尤其是针对那些利益衡量系谱复杂的案例,需要健全相应的思维矫正机制。 

  针对上述规范层面的反思,我国检察机关促进环境健康权利保障可从以下方面着力: 

  加强检察机关监督职能,落实环境健康保障节点责任,以系统性的责任分配实现风险预防。加强监督职能,以环境健康权利的保障为底线,分配环境保护各个节点的责任,并加强前置节点的监督。风险预防原则使得传统的法律责任从事后的结果责任逐渐变为事前的行为责任,与此同时,传统的环境健康责任也逐渐转化为事后的“责任归属”,强化事前的“责任分配”。就实现路径而言,这一过程主要是以对生产者的监督、管理和指导为主,其中不可避免地面临生产效率和环境保护之间的冲突,尤其是紧缺物资的生产方面。笔者认为,根据绿色发展理念,只有发展与环保之间达成一致才能最大化整体利益,而风险预防原则进一步佐证事后救济的损害结果责任和前置的风险预防责任之间可能存在巨大差异。另一方面,也不能将所有的责任均置放在生产者之上,更应当督促行政机关承担管理职能、提升执法效率、实施政策优惠、杜绝徇私舞弊,对各个主体实现平等保护。 

  加强检察机关与联合处理机制的沟通,以规范性文件保障环境健康联合保障机制的良好运行。检察机关应与对应领域的联合处理行政系统之间建立良好的沟通机制,除了监督作用方面的规范之外,更应当推动信息的及时共享。我国检察机关成为环境公益诉讼主体的现实代表了国家治理的路径,以环境健康权利保障的国家治理路径为基础,检察机关与各环境执法主体之间并非消长关系,而是合作关系。与此同时,结合效率性要求,只有检察机关在全面掌握信息的情况下依法决断,才能够最大化发挥环境健康权利保障作用。另外,多部联合出台价值序列目录,分配环境健康权利保障所处定位,减少价值序列因各类突发事件、各种紧急状况产生的非必要冲突,具有一定的合理性。 

  出台兼顾实体正义与程序正义的环境健康权利保障特色措施。检察机关应当结合实体正义与程序正义,以后者为主,结合前者的价值判断,以制度完善工作路径、以措施指导工作方向。一方面,应当以环境健康权利为守护底线,真正保障环境健康权利的主体利益,建立公众参与机制,保障公民知情权;建立绿色通道,优先实现共同监督;促进联合监督,推动信息流通和共享;加强同步指导,促进公民的意识提升。另一方面,应在守护底线的基础上,依法促进个案正义,完善不起诉制度,针对当前的特殊情况出台细则;推动部门沟通,强化事件还原;配合非诉手段,参与环境纠纷调解,消解环境纠纷责任负担;鼓励事前解决,监督不法者整改,以效率保障公民的环境健康权利。 

  综上,检察机关应以风险预防、联合协作、程序正义为规范导向,建立合理的路径,推动公民环境健康权利的保障。 

  (作者单位:武汉大学法学院)

[责任编辑:杨晓]