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三年未决的行政处罚按下“重启键”

时间:2021-03-17 07:35:00作者:王磊 卢懿灵新闻来源:正义网

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  原先在耕地上修建的违法建筑 

  拆除违法建筑后,土地恢复原有功能 

  广州南沙一起拆违还耕处罚久不兑现,涉案耕地复耕之路陷入僵局。当地检察机关充分发挥行政非诉执行监督职能,调查核实、精准建议、跟进落实,破解了这道占田违建难题。因办案效果明显,该案被评为2020年度行政检察优秀案例。 

  广东省广州市南沙区土地资源丰富,农村耕地广布。为盘活农村土地资源,激发乡村振兴土地活力,一些村落出于经营考虑,会把集体耕地出租给他人用于经营。由于种植农作物收益较低,为谋取更多利益,一些承租人租到耕地后将土地用作其他,致使非法占用耕地、建设违法建筑的现象时有发生。 

  合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。习近平总书记多次强调,坚决遏制涉土地违法行为,牢牢守住耕地保护红线。近年来,检察机关针对非法占用耕地等现象,充分发挥行政检察职能,督促相关行政机关积极履职,拆除违建,推动耕地复耕复绿。由广州市南沙区检察院办理的原广州市国土资源和规划委员会申请强制执行黄某农田违法建设处罚决定行政非诉执行监督案就是行政检察保护耕地的一个缩影。 

  因办案效果明显,日前,该案获评“2020年度行政检察优秀案例”。 

  拆违复耕陷入僵局 

  2017年12月,原广州市国土资源和规划委员会(以下简称原市国规委,现为广州市规划和自然资源局)以黄某未完善相关用地手续,擅自占用广州市南沙区万洲村村部北侧耕地进行建设,涉及土地面积497.57平方米,对其作出行政处罚:责令黄某退还非法占用的土地;限十五日内拆除该土地上新建的建筑物和其他设施,恢复土地原状;罚款14927.1元。 

  此后,黄某在法定期限内未申请行政复议或提起行政诉讼,只缴纳了罚款,未履行其他义务。非法占用耕地必须依法退还,为拆除非法占用土地上的建筑物和其他设施,恢复土地原状,原市国规委于2018年8月向法院申请强制执行。2018年11月,广州铁路运输法院准予强制执行,裁定强制拆除黄某在非法占用耕地上新建的建筑物和其他设施,由违法用地所属区政府组织实施。 

  然而,两年多的时间过去了,被执行人黄某面对尚未执行的行政处罚仍然无动于衷,被违法占用的耕地上的建筑物依旧没有被拆除,组织实施拆除工作的相关行政机关也未采取任何行动,涉案耕地拆违复耕陷入了僵局。 

  依法介入查找症结 

  2020年5月,广州市南沙区检察院在开展自然资源领域行政非诉执行监督工作过程中,接收到广州铁路运输检察院移送的涉违法建设的行政非诉执行案件线索。南沙区检察院经审查发现,原市国规委申请强制执行其对黄某的行政处罚一案,可能存在行政机关怠于履行法定职责,损害国家利益的行为,遂决定依职权启动监督程序。 

  为全面查明案件事实,南沙区检察院办案检察官通过向广州市规划和自然资源局等行政机关调阅行政执法卷宗、会议纪要,发出函件询问,向强制执行实施责任主体和被执行人调查执行进度,查看现场等方式,多措并举开展调查核实工作。 

  经核实,涉案土地被硬底化使用,被执行人黄某既没有退还非法占用的土地、未拆除该地块上新建的建筑物和其他设施,也未恢复耕地原状,甚至连采取措施的意愿都没有。 

  “拆除地上的建筑物对我来说损失很大,况且我也不知道怎样恢复原状,简直无从下手,就干脆不做了,反正也没有什么后果。”执行期间,被执行人黄某曾满不在乎地说。 

  执行之路障碍重重——被执行人毫无履行意愿,对违建拆除义务采取能躲便躲、能拖就拖的态度;申请执行单位原市国规委及其区属机关的职责发生调整,原机构不再保留,且在此类耕地保护案件处于“裁执分离”模式下,强制执行的申请主体和强制执行的实施主体不一致,导致裁定和执行实施环节脱节,这起行政处罚的执行面临“两头难”的问题。 

  难道拆违复耕的事情就此不了了之了吗?行政机关是否能采取有效措施督促被执行人履行行政处罚呢?南沙区检察院办案检察官接手此案后,即刻开始寻找解题思路。 

  抽丝剥茧寻找责任主体 

  直面难题不回避,敢于担当破难题。为了解决“裁执分离”模式下执行主体不明确的问题,检察官除了翻阅法律法规外,还通过查阅《广州市南沙区机构改革方案》、相关行政机关会议纪要等文件,查明自2020年2月起,涉案强制执行申请主体原市国规委的南沙派出机构,原广州市南沙区国土资源和规划局已不再保留,职能整合划入广州市规划和自然资源局南沙区分局,其中有关国土资源领域法律法规、规章规定的行政处罚以及与行政处罚相关的行政检查、行政强制职责划入广州市南沙区综合行政执法局。广州市规划和自然资源局南沙区分局于2020年4月明确,对于法院裁定准予强制执行并明确由违法用地所属区政府组织实施的案件,交由区综合行政执法局和属地镇(街)负责制作相关文书以及组织实施地上建筑物的拆除、规范做好复耕复绿等工作。 

  也就是说,本案申请强制执行主体原市国规委不具备实施强制执行的权限。而根据会议纪要和机构改革方案,本案强制执行主体是区综合行政执法局和某镇人民政府。 

  “拆除违建、恢复土地原状的执行难度非常大,绝不只是文书的制作、送达,不仅要耗费大量人力物力,还很容易引发社会矛盾。”检察官在和区综合行政执法局负责人沟通时,对方感到很为难。 

  虽然权责已经明确了,但由于行政处罚执行难度大等因素,导致相关工作难以得到实质性进展。 

  督促行政机关积极履职 

  “尽管困难重重,也必须推进监督。决不能任由行政处罚变成一张‘白条’!”说起当时的情形,承办检察官的语气依旧坚定。 

  2020年9月,南沙区检察院分别向区综合行政执法局和某镇政府发出检察建议,一方面,建议区综合行政执法局按照法定职责和相关会议纪要要求,及时就本案行文向区政府申请,在催告书、强制拆除通知书等文书上加盖区政府公章,并移交相关责任单位向被执行人黄某送达执行;另一方面,建议某镇政府按照法定职责和相关会议纪要的要求,积极落实与相关责任单位的衔接,及时就本案以广州市南沙区政府的名义向黄某送达催告书、强制拆除通知书等文书,组织实施地上建筑物的拆除等工作,并规范做好复耕复绿工作,以维护行政执法权威,守住耕地保护红线。 

  发出检察建议不是办案的终点,案结事了政和才是检察机关追求的目标。检察建议发出后,南沙区检察院持续关注、跟踪监督问效。 

  区综合行政执法局和某镇政府收到检察建议书后均予以高度重视,并积极采取了相应执行措施,对检察建议书建议的内容进行部署。区综合行政执法局迅速制作了《违法用地案件强制执行法律文书使用指引》;某镇政府向当事人黄某发出《强制执行通知书》等法律文书。 

  “开始着手执行后,如果说违法建筑的拆除是一件已然困难的事,那么要让当事人和所在村集体都‘心服口服’,则是难上加难,必须要多下功夫做好思想工作。”办案检察官说道。 

  直接拆除土地上的违法建筑会令被执行人和土地出租方村集体均出现经济损失,容易激发社会矛盾,影响社会稳定。因此,如何正确引导被执行人拆除违法建筑,依法依规使用土地,变违法用地为合法用地尤为重要。 

  在南沙区检察院督促下,镇政府多次联系黄某,向黄某宣传国家保护耕地政策,结合具体案例释法说理,告知其不履行义务的危害和后果,打消其逃避处罚的侥幸心理。一方面通过耐心细致的思想工作,促使黄某逐渐转变思想观念,认识到自己行为对耕地资源造成的损害及自身要承担的后果;另一方面与黄某共同商讨并制定了细致可行的拆除方案和复耕复绿计划,最大限度降低黄某及其所在村集体的经济损失。 

  2020年10月,在检察院和行政机关等多方共同努力下,被执行人黄某终于自行拆除了涉案地块上的违法建筑。 

  “压在心头三年的大石终于可以落下了。保护耕地,人人有责。”执行完毕后,被执行人黄某也释然了。 

  如今,曾被“铁皮屋”占领的地块已经完成硬底化修复,将近500平方米的地块已被补种上南方地区常见的经济作物甘蔗苗。此举不仅起到地块复耕复绿的效果,还能为村集体带来经济收益,村民为此拍手称赞。 

  “土地是不可再生资源,合理利用好土地资源事关社会公共利益,因此,对于涉土地违法行为,必须严厉制止。坚守耕地保护红线,不仅是各级政府的责任,也是司法机关共同的责任。”南沙区检察院有关负责人说。 

  “违法占地类行政非诉执行监督向来是行政检察监督的重点和难点,这类‘裁执分离’案件往往存在执行主体不明确、相互推诿导致执行效率低下等类型化问题。”承办检察官介绍说,检察机关通过发出检察建议,督促相关行政机关积极履职,加强“穿透式”“全流程”监督,减少行政机关推诿扯皮的现象,确保案件得到有效执行,既可以促成“裁执分离”行政非诉执行和行政争议实质性化解,又能及时惩治非法占用耕地的违法行为,促进执行主体积极履行职责,有效提升行政检察监督效果。

[责任编辑:郭荣荣]