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“案-件比”:最大限度提升办案质效

时间:2021-03-15 07:34:00作者:韩旭新闻来源:正义网

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  “案-件比”评价指标指向明确,其一是为了最大限度减少当事人的讼累,其二是为了最大限度提升司法质效,特别是检察办案质效。 

  “案-件比”对检察官办理案件的引导和推动,还可以体现在如下方面:检察官适用认罪认罚从宽制度办理案件的积极性提高;检察引导侦查的力度加大;检察文书释法说理的力度加大;退回补充侦查数量减少;更加重视程序公正所具有的“吸纳不满”功能;审查起诉效率提高。 

  “案-件比”作为一项全新的办案质量评价指标,是指发生在人民群众身边的“案”,与“案”进入司法程序后所经历的有关诉讼环节统计出来的“件”相比,形成的一组对比关系。当“案”为1,“件”数越高,说明案件经历的环节越多,司法资源付出就越多,案件的政治效果、社会效果、法律效果和当事人的感受可能就越差。可以说,“案-件比”评价指标的创新设立,旨在减少人民群众的“讼累”,体现检察工作以人民为中心的办案理念,是努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义的创新举措。无疑,理想状态的“案-件比”是1:1。当事人由此可能最大限度地感受到公平正义和效率。 

  比如,对于刑事案件的“案-件比”,目前主要选取了16项业务活动纳入考评范围:批捕(不批捕)申诉、不批捕复议、不批捕复核、一次延长审查起诉期限、二次延长审查起诉期限、三次延长审查起诉期限、一次退回补充侦查、二次退回补充侦查、不起诉复议、不起诉复核、不起诉申诉、撤回起诉、法院退回、被告人上诉、检察机关建议延期审理、国家赔偿等内容。 

  “案-件比”评价指标的特征 

  通过对“案-件比”评价指标体系的定义进行分析可知,其具有以下三个方面的特征: 

  第一,明确的指向性。“案-件比”评价指标指向明确,其一是为了最大限度减少当事人的讼累,其二是为了最大限度提升司法质效,特别是检察办案质效。对此,最高人民检察院检察长张军在2020年5月所作的《最高人民检察院工作报告》中指出:“创立这一评价标准意在督导检察官强化责任意识、提升司法能力,努力把工作做到极致,避免不应有的程序空转。” 

  第二,鲜明的专属性。“案-件比”评价指标由最高人民检察院率先提出,是针对检察官办案的考核评价标准。2020年4月,最高人民检察院印发《关于开展检察官业绩考评工作的若干规定》,构建了以办案质量、效率和效果为基本内容的业绩评价指标体系,其核心指标即为“案-件比”。 

  第三,广泛的联动性。虽然“案-件比”仅针对检察官办案质效进行考评,但由于检察机关在刑事诉讼中特殊的诉讼地位,其考评指标对检察办案活动的指引,不可避免地将会影响到公安机关和法院。以认罪认罚从宽案件的办理为例,受优化“案-件比”要求影响,办案中必然对退侦提出严格要求,这也必然会促使加强引导侦查的力度。公安机关收集固定证据活动扎实,案件被退回补充侦查的可能性降低,就可以从源头上保障案件质量,进而降低“案-件比”。 

  “案-件比”对检察官办案的引导推动效果明显 

  “案-件比”作为评价指标,能够发挥“指挥棒”作用,指引检察机关和检察官的具体办案活动。据报道,2020年,全国检察机关刑事检察“案-件比”为1:1.43,“件”同比下降0.32,相当于减少41.2万个程序环节。除减少程序空转,“案-件比”对检察官办理案件的引导和推动,还可以体现在如下方面: 

  (一)检察官适用认罪认罚从宽制度办理案件的积极性提高。“案-件比”考核能够促进检察官积极适用认罪认罚从宽制度办理案件的原因在于:第一,检察机关已将办理认罪认罚案件纳入了业绩考核范围;第二,通过办理认罪认罚案件,能够切实有效降低“案-件比”。实践证明,认罪认罚从宽制度有利于降低诉讼程序中的对抗,减少不必要的诉讼环节、程序,有利于进一步降低和优化“案-件比”。因此,以“案-件比”为核心的质量考评体系,有助于提升认罪认罚从宽制度在司法实践中的适用率。 

  (二)检察引导侦查的力度加大。从司法实践看,退回补充侦查案件和延长审查起诉期限案件数是影响刑事检察“案-件比”的关键数据。为优化“案-件比”,检察机关将会进一步改变以往的办案模式,引导公安机关侦查和自行侦查的力度势必加大。这种改变至少会体现在三个方面:第一,检察机关在案件发生后就积极介入案件的侦查活动;第二,检察机关在审查批捕环节积极介入案件的侦查活动;第三,在需要补充侦查的情形下,检察机关可能会更倾向于自行补充侦查。可以预期的是,未来补充侦查提纲将会更加详细,并且更具有可操作性。在认罪认罚从宽案件中,对于犯罪事实清楚、证据确实充分的轻微刑事案件,适用“取保直诉”或者“刑拘直诉”方式进行办理的案件可能会增多。 

  (三)检察文书释法说理的力度加大。在司法实践中,如果检察办案释法说理不足,就会导致当事人或者公安机关等因对检察机关的决定不接受而引发复议、复核的案件数量增加。但是,因为批捕(不批捕)申诉、不捕复议和复核、不起诉复议和复核、不服不起诉和被害人、被不起诉人申诉、被告人上诉等内容均被纳入“案-件比”考核范畴,因此检察官加大释法说理力度,势在必行。检察机关为了推进释法说理工作,还会对检察权运行方式进行适度司法化改革,也即建立普遍的听证程序。以羁押必要性审查为例,对于是否还有继续羁押必要的案件,检察官可以采取听证方式办案,犯罪嫌疑人及其辩护律师、侦查人员、听证人员等多方参与。在听证过程中,充分保障被追诉方发表意见的权利,充分听取听证员的意见,增强释法说理的公正与公信。 

  (四)退回补充侦查数量减少。以“案-件比”为核心的案件质量考评体系实施后,受提前介入侦查引导取证、自行补充侦查日益受到重视等因素影响,检察机关退回补充侦查的案件数量可能会大幅减少。 

  (五)更加重视程序公正所具有的“吸纳不满”功能。无论是审查逮捕还是审查起诉,其结果都可能引发犯罪嫌疑人、被害人的申诉。一旦申诉,“案-件比”必然升高。因此,检察机关会更加重视程序的公正性,例如程序的适度司法化、听证程序的适用、辩护律师意见的尊重和权利的保障,等等。程序具有吸纳不满的功能,可以减少犯罪嫌疑人和被害人的申诉,也可以通过程序公正保障实体公正的实现。在认罪认罚从宽案件中,检察官将更加重视量刑建议提出前的控辩协商,因为平等、充分的协商是实现认罪认罚从宽程序正义的体现。 

  (六)审查起诉效率提高。由于“案-件比”将“延长审查起诉期限”作为负向考核指标,因此检察官在审查起诉期间以不延长审查起诉期限为原则、延长为例外将成为常态,由此促进办案效率的提高,这是“案-件比”质量考核制度实施后对办案效率的重大影响。 

  有效降低“案-件比”需要完善相关配套措施 

  (一)侦查取证质量的提高。降低“案-件比”,不仅是检察机关的职责,也是公安机关努力的方向。公安机关承担大多数案件的侦查取证任务,是案件质量的基础。如果侦查取证质量高,案件被退回补充侦查的可能就大大降低,检察机关的“案-件比”就会降下来。因此,公安机关也应以“案-件比”为导向,设置相应的考评体系。只有公安、检察机关联动,才能从根本上降低“案-件比”。 

  (二)检察引导侦查力度的加大。侦查质量的提高,需要向公诉、庭审标准看齐,需要加大检察引导侦查取证的力度,通过对重大、疑难案件的提前介入发挥引导作用。这既是当前“以审判为中心刑事诉讼制度改革”的题中应有之义,也是保障公诉案件质量,减少“程序倒流”,降低“案-件比”的有效举措。 

  (三)检察机关和公安机关办案标准的统一。“案-件比”评价指标,将公安机关要求复议、提请复核纳入考核范围。很多情况下公安机关和检察机关对同一案件的处理存在认识分歧,导致复议、复核。解决分歧,需要统一办案标准,只有标准统一了,认识才会一致。因此,加强检察机关与公安机关的沟通联系,形成共识,并制定共同适用的标准,也是降低“案-件比”的重要路径。 

  (四)检察官自行补充侦查能力的提高。对于侦查机关办理的案件,如果事实不清、证据不足,需要补充证据的,囿于侦查资源和侦查经验之不足,有的检察办案人员往往很少自行补充侦查,多是将案件退回公安机关补充侦查。退回补充侦查的结果是“案-件比”的提升。为此,检察官自行补充侦查可能会成为未来补充侦查的重要发展方向之一,提升检察官自行补充侦查能力将成为当务之急。 

  (五)速裁程序适用率的提高。根据2018年修改后刑诉法规定:符合刑事速裁程序适用条件的,应当在十日内作出是否提起公诉的决定,对可能判处的有期徒刑超过一年的,可以延长至十五日。因此,全面适用认罪认罚从宽制度,特别是提高速裁程序适用率,不仅可以体现认罪认罚从宽制度以效率为导向的功能,还可大幅度减少退回补充侦查、延长审查起诉期限以及上诉的“件”数,缩短诉讼时间,降低“案-件比”。 

  (作者为四川大学法学院教授)

[责任编辑:郭荣荣]