新时代行政检察监督:“做实”的路径与方法

时间:2019-09-09 07:33:00作者:龚云飞 应松年 姜明安 张相军 傅国云新闻来源:正义网

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  新时代行政检察监督:“做实”的路径与方法 

  编者按 作为“四大检察”法律监督格局和国家法治监督体系的重要组成部分,新时代行政检察监督需立足实践,抓重点、补短板、强弱项。如何构建行政检察多元化监督格局、如何促进基层行政检察实在化发展、如何做实精准监督等等,均是关乎做实新时代行政检察的重要问题。在此,本期“观点·专题”邀请相关学者和实务专家进行探讨,敬请关注。 

   

  应松年 

   

  姜明安 

    

  张相军 

    

  傅国云 

  “观点·专题”研讨嘉宾: 

  ◇应松年 中国法学会行政法学研究会名誉会长、中国政法大学终身教授 

  ◇姜明安 北京大学法学院教授、博士生导师 

  ◇张相军 最高人民检察院第七检察厅厅长 

  ◇傅国云 浙江省人民检察院检委会专职委员、全国检察业务专家 

  “观点·专题”主持人: 

  ◇检察日报社理论部编辑 龚云飞 

  新时代行政检察未来发展六点思考 

  □应松年 

  行政检察,是我国当前四大检察“刑事检察、民事检察、行政检察、公益诉讼检察”之一。人民检察院是国家的法律监督机关,按照行政诉讼法规定,人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。行政检察要围绕行政诉讼监督展开,或者说,行政检察的核心是行政诉讼监督。以行政诉讼监督为起点,针对目前行政检察较为短板的现状,从未来行政检察全局发展的蓝图与战略布局,以下六个方面可以进一步深入研究: 

  第一,做强行政诉讼检察监督重点在落实。关于对行政诉讼实行法律监督,一直存在不同理解。有人认为,这仅是对从事行政诉讼活动的人民法院的监督。也有人认为,行政诉讼是一种三方关系,检察监督对象应该包括从事诉讼活动的人民法院和参与行政诉讼的行政机关和当事人。从实践情况看,之前,行政检察多是对法院行政诉讼活动的监督。从监督的内容看,行政检察也主要是对法院行政诉讼活动结束后的判决、裁定或调解是否有违法,从而提起抗诉或提出检察建议。行政诉讼案件与民事诉讼相比,数量上要少得多。因而,行政检察的抗诉量和检察建议量也就少很多。但也应当看到,实践中行政诉讼案件中有很多需要和应当抗诉和提起检察建议的案件,有待行政检察有效行使监督权。因此,做强行政检察,一个重要的方面仍在于如何落实行政检察在行政诉讼中对法院审判活动的监督。 

  第二,需全面梳理行政检察监督裁判外的范畴。从行政检察的内容看,行政诉讼活动涉及的内容显然并不限于裁判,如非诉强制执行等也都是行政检察的重要领域,需要作出全面、系统的梳理。 

  第三,从主体要素考虑行政检察空间。从行政检察的主体要素来看,把行政诉讼中的三方主体,包括法院、行政机关和当事人,都纳入行政检察的范围,以三方主体为原点考察行政检察业务职能,行政检察范围将在未来可以有很大扩展空间。 

  第四,探索行政检察通过更多方式促进行政机关依法行政。对行政诉讼的检察监督,其效果在于,通过推进正确行使审判职能,同时达到促进行政机关依法行政和建设法治政府的目标。这即是一手托两家的实质效果,既维护了司法公正,也监督和促进了依法行政。但是,在促进行政机关依法行政方面,除了通过维护司法公正为原点来促成外,行政检察未来可否通过其他方式直接来推动和促进行政机关依法行政、通过什么方式和程序,也是值得深入研究探索的领域。 

  第五,从行政机关法律活动类型化视角探索行政检察可介入的范围。行政机关的法律活动大致可分为三大部分,一类是制定规范,一类是执法,还有一类是解决争议纠纷。制定规范的活动,按层次而言,规范重点应在规章以下的一般规范性文件的制定,这一领域对公民权利的影响很大,但当前的行政检察尚未进入,可以进一步论证研究。行政执法的领域极为广泛,内容复杂,形式多样,亟须行政检察介入。尤其是那些对公民权利将产生较大影响的执法活动,有些可以在作出决定前介入,以防止出错;有些也可以在结束后作出评价,提出是否需要改正的建议。实践中某些地区,也有针对特定内容已经介入的,这种情形就需要及时总结经验。至于解决行政争议的活动,包括调解、裁决、复议等,都是可以也应该介入的范围。总之,行政检察对行政机关活动的监督,我们以前已有实践,目前最需要的是与行政机关一起总结经验,讨论下一步可以在哪些方面展开行政检察监督的内容、方式等。 

  第六,针对虚假诉讼、乱投诉,行政检察可否有所作为。行政诉讼中的另一方是公民,其实目前也有不少问题,如信息公开诉讼中存在大量乱投诉、某些虚假诉讼现象等等。虽然法院已在采取多种措施,但行政检察是否可以作出反应,也是一个需要研究与解决的问题。 

  总之,新时代行政检察在当前仍有待进一步发展,仍需要解决大框架上的布局,在许多领域需要进一步梳理、扩展和深入。立足当前阶段,最重要的是要总结行政检察实践工作中的已有经验,研究如何具体地逐步扩展和深入规划,制定一条发展主线,围绕此主线来分阶段推进,包括立法规范、司法解释、与不同权力机构的衔接、机制的建立等。 

  行政诉讼检察监督的范围 

  □姜明安 

  2018年经十三届全国人大第一次会议修订的现行宪法和同年十三届全国人大第六次会议修订的人民检察院组织法,以及经2017年十二届全国人大第二十八次会议修订的行政诉讼法明确规定了新时代检察机关的国家法律监督机关性质、检察机关对行政诉讼实行监督的职权、方式以及行政诉讼检察监督的范围。行政诉讼检察监督的范围主要可以概括为以下五项: 

  一、对行政诉讼起诉、受理的监督。起诉、受理是行政诉讼活动的第一个环节。检察机关对行政诉讼活动的法律监督是全过程、全方位的。因此,行政诉讼检察监督的第一项监督即是对行政诉讼起诉、受理环节的监督。根据行政诉讼法第91条和第93条规定,公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼,人民法院作出确有错误的不予立案或者驳回起诉的终局裁定,人民检察院可以向人民法院提出抗诉或者检察建议,以纠正此种错误裁定,保护公民、法人和其他组织的行政诉权。 

  二、对行政审判活动的监督。行政审判是行政诉讼活动中最重要的环节。这个环节如果出现行政机关、社会团体或个人违法干预或人民法院违反法定诉讼程序等情形,诉讼结果显然就难于保证公正。因此,检察机关对行政审判的监督是整个行政诉讼检察监督的最重要环节。人民检察院组织法第47条第2款要求,对于领导干部等干预司法活动、插手具体案件处理,或者人民检察院内部人员过问案件情况的,办案人员应当全面如实记录并报告;有违法违纪情形的,由有关机关根据情节轻重追究行为人的责任。这一条款适用于所有审判活动,尤其适用于行政审判活动。另外,根据行政诉讼法第91条第1款第5项的规定,检察机关要对行政审判的诉讼程序进行监督,对人民法院违反法律规定的诉讼程序作出的可能影响公正的终局裁判,可以向人民法院提出抗诉或者检察建议,以启动再审,纠正裁判中可能的错误。 

  三、对生效行政判决、裁定和调解书的监督。人民检察院对人民法院生效行政判决、裁定和调解书的监督是行政诉讼检察监督中最常见、最具法律效力的监督类型。根据行政诉讼法第93条规定,最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现有本法第91条规定情形之一,或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的,应当提出抗诉。地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现有本法第91条规定情形之一,或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的,可以向同级人民法院提出检察建议,并报上级人民检察院备案;也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。 

  四、对行政判决、裁定等生效法律文书的执行的监督。人民检察院组织法第20条规定的检察机关职权之一即是对判决、裁定等生效法律文书的执行工作实行法律监督,当然包括对行政判决、裁定等生效法律文书执行的监督。尽管目前行政诉讼法及其司法解释尚没有专门规定对行政判决、裁定等生效法律文书执行的检察监督,但是根据行政法理论及实践,最高人民法院和最高人民检察院《关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》应可以参照适用于对行政判决、裁定等生效法律文书执行的检察监督。参照上述规定,具有下列情形之一的执行案件,人民检察院应当依职权进行监督:(一)损害国家利益或者社会公共利益的;(二)执行人员在执行时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法执行等违法行为、司法机关已经立案的;(三)造成重大社会影响的;(四)需要跟进监督的。此外,人民检察院认为人民法院在执行活动中可能存在怠于履行职责情形的,亦属于检察监督的范围。 

  五、对行政审判人员在审判程序中的违法行为的监督。对行政审判人员在审判程序中违法行为的监督也属于广义的行政诉讼检察监督的范畴。行政诉讼法第93条第3款规定,各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为,有权向同级人民法院提出检察建议。另外,根据行政诉讼法第91条第8项和第93条第1款、第2款的规定,检察机关发现行政审判人员在案件审理时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判的情形,应对相应终局裁判提出抗诉,启动法院再审。并且,依据监察法第34条,检察机关对在监督中发现行政审判人员涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务违法或者职务犯罪的问题线索,应移送监察机关,由监察机关依法调查处置。 

  以“五化”为方向 担当使命做实行政检察 

  □张相军 

  行政检察“一手托两家”,发挥着监督人民法院公正司法和促进行政机关依法行政的双重作用,是“四大检察”法律监督格局和国家法治监督体系的重要组成部分。中国特色社会主义进入新时代,人民群众对公平正义的需求在行政案件中得到越来越多的体现,一些行政争议成为人民群众的烦心事,行政诉讼监督案件呈现出数量持续上升、类型分布广泛、矛盾集中突出、息诉化解难度大等特点。要以“监督格局多元化、办案导向精准化、基层业务实在化、工作机制一体化、素质能力专业化”“五化”为方向,做实行政检察,提升人民群众的获得感和满意度。 

  一、完善多元化行政检察监督格局。修改后的行政诉讼法进一步丰富了行政检察履职内容、履职程序和履职手段,为完善多元化行政检察监督格局提供了法律保障。一要完善多元化的监督方式。综合运用抗诉、再审检察建议、检察建议等行政诉讼监督方式,既发挥好抗诉的刚性监督作用,也发挥好再审检察建议的同级监督优势,同时运用好检察建议这一灵活的法律监督方式。二要完善多元化的监督职能。裁判结果监督、审判违法行为监督和执行监督,是行政诉讼监督的三项基本职能,要做到全面协调充分发展,推动行政诉讼监督从只注重裁判结果监督、实体违法监督向裁判过程与裁判结果监督并重、程序违法监督与实体违法监督并重、对人监督与对事监督并重转变。三要完善多元化的工作格局。遵循行政诉讼监督规律,明确不同层级检察机关行政检察工作的侧重点,形成最高检、省级院、市级院以办理裁判结果监督案件为主,基层院以办理审判违法和执行监督案件为主,四级院各有侧重、密切配合、全面履职的多元化行政诉讼监督工作格局。四要完善多元化的衔接机制。一方面,要建立行政检察与刑事检察、民事检察、公益诉讼检察的多元化衔接机制,发挥检察机关“四大检察”“十大业务”的整体优势;另一方面,要加强检察监督与其他行政纠纷解决机制的对接,构建协商、调解、仲裁、行政裁决、行政复议、行政诉讼、行政检察有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制,推动实质性化解行政争议。 

  二、着力以精准化为导向提升办案质效。张军检察长指出,行政检察要围绕行政诉讼监督展开,做到精准,抓好典型性、引领性案件的监督,做一件成一件、成一件影响一片。落实精准监督,总的要求是坚持精准化导向,加强精细化审查,努力办成精品案件。要优化司法资源配置,建立繁案精办、简案快办机制,提高监督的精准度与权威性。对于具有典型性、引领性的案件,改变以往那种仅限于书面审查的模式,做到“六个必须”:必须听取申请人或其诉讼代理人意见、必须与原审法官沟通、必须与提请抗诉检察院办案人沟通;实行案例强制检索制度,必须查找以往类似案件处理情况,并在审查报告中作出说明,破解适用法律疑难;对重要证据,必须加强调查核实,改变以往“坐堂办案”模式;重大法律适用等问题必须向专家咨询或者组织专家论证等。对案件事实清楚、法律关系简单的案件,要坚持提高效率但不降低标准,简化程序但不减损诉讼权利的原则,加快办案进度,让司法公正更好更快实现。 

  三、着力促进基层行政检察业务实在化。基层检察工作是检察工作的基础,做实行政检察必须做实基层。司法实践中检察机关行政裁判结果监督案件呈“倒三角”现象,加之近年来人民法院推行行政案件集中管辖改革,一些基层检察院有行政检察职能没有行政检察业务,行政裁判结果监督、审判人员违法行为监督和裁判执行诉讼监督案件量少、工作量不饱和,基层行政检察难以发挥作用。做实基层行政检察,关键是促进其业务实在化。一要把促成当事人和解作为行政诉讼监督案件审查的必经程序。作为基层行政检察办案的重要环节,上级院在设置对下业务考评指标时,可将促进和解、实质性化解行政争议工作纳入行政检察业务考评项目;案件质量评查时,也要将促成和解,实质性化解争议工作作为评查的重点,全面评价行政检察工作。二要推行行政诉讼监督案件公开听证制度。探索不支持监督申请案件检察宣告制度,邀请人大代表、政协委员、人民监督员参加,做好检察环节释法说理、息诉罢访、维护稳定工作,有效化解行政争议和矛盾纠纷。三要把行政非诉执行监督作为基层行政检察业务的新的增长点。鉴于目前法院受理行政非诉执行案件总量已经超过行政诉讼案件总量,行政非诉执行已经成为基层法院行政审判庭的主要业务,要聚焦人民群众反映强烈的自然资源、社会保障、环境保护、食品药品安全、减税降费等重点领域非诉执行难问题。四要把积极参与社会治理作为重要使命。行政检察是新时代检察机关参与社会治理的重要途径,基层检察机关处于参与社会治理第一线,在运用检察建议促进有关部门改进工作、完善治理方面具有独特优势。要加强穿透式监督,在办理行政诉讼监督案件时加强对行政行为合法性的审查,对于那些虽然法院裁判没有错误,但相关行政机关不依法及时履行职责,致使个人或者组织合法权益受到损害或者存在损害危险,需要及时整改消除的,按照《人民检察院检察建议工作规定》,依法提出改进工作、完善治理的检察建议。 

  四、着力健全一体化机制形成行政诉讼监督合力。一体化既是检察机关领导体制的基本特征,也是检察权运行的基本规律。当前要重点围绕行政裁判结果监督案件“倒三角”和行政案件集中管辖改革对健全一体化机制的需求,加强上下联动和横向协作,促进行政检察职能全面履行和基层行政检察人员监督能力全面提升。一要建立办理行政诉讼监督案件统一调用辖区内检察人员机制。贯彻落实修改后人民检察院组织法的规定,上级院办理重大、复杂、疑难行政诉讼监督案件,可以统一调配辖区内行政检察人员力量,采取交办、调用人员集中办案等办案机制,促进案件不均衡、人员少等问题的解决。二要完善跟进监督机制。针对当前行政抗诉和再审检察建议改判率和采纳率低的问题,对监督意见正确但未被采纳的案件,上级检察院要加大跟进监督力度,认真研究,采取抗诉、再次监督、向领导机关汇报、与法院和行政机关沟通等形式监督到底。三要建立行政诉讼案件异地监督协作机制。适应对行政案件集中管辖改革的新要求,在监督法院依法审判和执行的同时,市级和基层检察院对于同级人民法院审理的异地行政案件,需要向异地行政机关提出监督意见的,应当先向异地检察机关发函协商,由异地检察机关向其同级行政机关提出监督意见;同时,要向共同的上级检察院报告备案,便于上级检察院指导工作。 

  五、着力提升行政检察人员专业化素质。没有专业化的能力和人才,精准化则无法实现。精准化的前提是专业化。行政检察工作政治性、法律性、政策性、专业性都很强,更要强化专业素质的养成。尽管各地在机构改革中采取外部引进、内部调整等方式,想方设法为行政检察部门配齐配强人员力量,但从全国范围看,当前行政检察人员专业化能力弱的问题还比较突出,监督能力亟待提升。要把专业化建设摆在突出位置来抓,突出实战、实用、实效导向,培养更强的专业素质、专业能力、专业思维和专业精神。坚持检察官教检察官,加强分级分类培训,加强岗位练兵,加强实践磨砺,全面提升行政检察人员的法律政策运用能力、防控风险能力、群众工作能力、科技应用能力、舆论引导能力。要充分运用好检答网这一业务学习平台,提升职业素养,解决疑难杂症。强化对典型案例的总结、编发和培训。认真贯彻张军检察长关于加强检察理论研究的重要指示,动员行政检察人员,主动与行政法学理论界加强沟通,加强对行政检察重大理论和实践问题的研究,为行政检察工作创新发展提供理论支撑和引领。 

  创新机制推动行政争议实质性化解 

  □傅国云 

  当前,行政检察工作面临案源发现难、法院改判纠错难、行政争议化解难、业务能力不足等诸多难题,行政检察应当立足法律监督,根据行政诉讼特点和规律,坚持监督与支持、维权与维稳、纠错与解纷有机结合,完善工作机制,促进行政检察工作创新发展。 

  一、行政检察监督案源发现机制。“巧妇难为无米之炊。”案源线索发现是做实行政检察的关键,传统行政检察案源线索主要来自当事人申请监督、有关个人和组织控告举报、检察机关办案中发现等,案件线索存在局限,特别是涉及社会公共利益的案件线索难以发现,故有必要着力构建和完善案件线索发现机制。 

  1.建立行政检察与刑事检察、民事检察等部门案件线索双向移送、信息共享、配合协作机制。着力构建“四大检察”全面、充分、协调发展的“产业链”,如刑事检察、民事检察中发现行政行为违法线索,需要行政检察监督的,应当及时移送承担行政检察职能的部门办理。 

  2.与法院建立信息共享机制。法院有关行政审判和执行的信息向检察机关开放,建立检法要情通报机制,如法院将行政机关诉讼活动中违法情况定期向检察机关通报,包括干预司法、不按要求举证、行政机关负责人不出庭、对司法建议不回复等,以便对行政机关及其工作人员违法行为进行监督。 

  3.完善行政执法与行政检察衔接机制。加强与司法行政部门、行政执法单位沟通协调,实现信息共享,拓展行政检察监督案源渠道。如衢州市检察院与市司法局建立行政处罚执行情况专项监督常态化机制,对涉及公共利益的行政非诉执行开展类案监督,取得良好效果。 

  4.信息化、智能化助推案源发现。借力高科技、信息化手段,拓展案源渠道。如绍兴市检察院积极与当地大数据局对接,对行政执法基础类数据进行人工筛选,获得有价值的线索。 

  二、行政非诉强制执行检察建议的提起。法院对行政非诉执行实行“裁执分离”,现实中,由于行政机关怠于向法院申请执行或法院裁定后不实施强制执行,以及法院违法不受理执行申请或受理后不作裁定等,造成大量行政处罚案件未得以执行,非诉行政执行制度形同虚设,严重损害国家利益、社会公共利益。行政非诉执行监督主要有两类:一是依申请监督。行政诉讼中根据当事人申请,依照行政诉讼法、有关司法解释等的规定,对行政机关和法院非诉执行实行监督。二是依职权监督。针对生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让、公共安全等领域的行政非诉执行,当行政机关不行使职权,导致国家利益、社会公共利益严重损害,检察机关可以依职权发现线索并开展监督。 

  三、行政检察工作机制创新。主要体现在以下两个方面:1.创建行政争议实质性化解新机制。行政争议周期长、案情复杂、矛盾尖锐,简单确认行政违法或撤销行政行为,常常无助于行政相对人利益诉求,甚至可能引发新的矛盾和冲突。为防止行政争议在诉讼、信访等程序中空转,检察机关可以探索将行政争议实质性化解嵌入诉讼监督。一是案件审查阶段根据当事人的意愿,引导当事人和解,通过释法说理让当事人回归理性,协调化解矛盾,必要时可以邀请法院、行政机关参与。二是抗诉(再审检察建议)后,结合行政相对人合理诉请,向法院提出行政争议协调化解建议,由法官主导、检察官配合、行政机关有关负责人协同,从根本上解决矛盾纠纷,做到案结事了。 

  2.创新社会治理机制。针对行政审判和执行中反映出的行政违法普遍性、根本性问题,督促行政机关建章立制,促进社会治理。如针对区域行政强制执行乱象,可以向同级政府或行政机关提出社会治理检察建议。

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