检察建议:以规范发展促进检察监督作用更好发挥

时间:2019-06-17 07:39:00作者:龚云飞 汤维建 张建伟 王斌 孙莉婷新闻来源:正义网

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  编者按 检察建议是检察机关依法履职的重要方式。适应新时代要求,要努力使检察建议体现刚性、做到刚性,要紧紧盯住效果,监督落实情况。此前最高检发出“一号检察建议”,对于促进完善预防性侵未成年人制度机制发挥了应有作用。在检察建议普遍适用的当下,其进一步发展如何推动检察职能发挥?检察建议应如何进一步加强规范化建设?如何更好地提升检察建议质量和刚性?本期“观点·专题”邀请法学专家和检察官共同探讨,敬请关注。 

   

  汤维建 

  

  张建伟 

  

  王斌 

  

  孙莉婷 

  本期“观点·专题”主持人: 

  ◇检察日报社理论部编辑 龚云飞 

  专题嘉宾: 

  ◇汤维建 中国人民大学法学院教授、博士生导师 

  ◇张建伟 清华大学法学院教授、博士生导师 

  ◇王斌 福建省人民检察院检察官 

  ◇孙莉婷 吉林省人民检察院检察官 

  加强规范化建设助推检察职能充分发挥 

  ——访中国人民大学法学院教授汤维建 

  记者 龚云飞 

  当前,检察建议因其适用广泛已成为检察机关参与社会治理的重要手段。检察建议对于检察职能发挥有何重要意义?对于完善检察监督模式有何助益?推动检察建议制度规范化发展需要进行哪些理念和制度创新?带着这些问题,记者采访了中国人民大学法学院教授汤维建。 

  记者:检察建议是一个多元化体系,如何看待检察建议不同的适用情形和分类? 

  汤维建:检察建议是人民检察院依法履行法律监督职责,参与社会治理,维护司法公正,促进依法行政,预防和减少违法犯罪,保护国家利益和社会公共利益,维护个人和组织合法权益,保障法律统一正确实施的重要方式。检察建议主要包括以下类型:(一)再审检察建议;(二)纠正违法检察建议;(三)公益诉讼检察建议;(四)社会治理检察建议;(五)其他检察建议。检察建议由于“身段柔软”,不仅有其自身固有的适用领域,而且在诸如抗诉、提出纠正意见等这些刚性监督手段方面,检察建议也有较大发挥作用空间,使其适用范围大大拓展。因此有必要对种类繁多的检察建议进行条分缕析,分门别类。 

  从性质看,检察建议分为诉讼型检察建议和治理型检察建议。诉讼型检察建议是法律明确规定的检察建议,具有相应程序规范和刚性效力,诉讼型检察建议包括两类,分别是实体型检察建议和程序型检察建议。治理型检察建议则是在检察职能延伸基础上的一种探索。诉讼型检察建议和治理型检察建议在参与主体和程序设置上均有所不同,其规范化建设也应有所区别。对于治理型检察建议而言,它的目的着重在于完善被建议单位的治理体系、提升其治理能力。在现代化社会治理体系和治理能力日益重要的当前,社会治理型检察建议的重要性不言而喻,其发挥的作用也越来越强大。依照分布领域划分,治理型检察建议可以分为三种类型,分别是司法治理型检察建议、行政治理型检察建议和社会治理型检察建议。司法治理型检察建议是由检察机关向法院、公安和司法行政机关提出的,行政治理型检察建议是检察机关向行政机关提出的,而社会治理型检察建议则是检察机关向各类社会组织和社会团体、基层群众自治组织以及企事业单位等主体提出的。划分各种检察建议的类型,不但对于检察建议的专业化、精细化、规范化发展具有重要价值,还有助于提升检察建议的可操作性和落实率。 

  记者:检察建议在民事检察监督、行政检察监督方面的作用发挥如何? 

  汤维建:检察建议是检察机关发挥法律监督职能的一种途径和方法,它最早出现在2012年修改后的民事诉讼法中,民事诉讼法第208条首次规定了“检察建议”制度。检察建议在立法中的出现,具有多方面的开创性意义:开创了诉讼中程序违法监督的先河,也开创了调解监督、执行程序监督、非诉讼程序监督、同级检察监督、柔性监督等先河。总的来说,检察建议在民事诉讼法中一出现,检察机关对民事诉讼的法律监督就进入到了一个崭新的境界,同时对检察机关整个法律监督职能而言,它使得多元化监督格局成为可能,使得检察建议这种监督形式与长期惯用的抗诉、纠正违法通知、检察意见等监督形式开始并驾齐驱,形成检察监督能进能退、能伸能缩、刚柔并济、张弛有度的新局面。 

  记者:《人民检察院检察建议工作规定》对检察建议的多环节流程进行了具体规范,检察建议的规范化建设对于促进检察职能作用的发挥有何重要意义? 

  汤维建:检察建议作为一种监督方式虽然已经明确写入法律,但是法律没有对检察建议的可操作性规范作出进一步规定,这就使得检察建议在立法规范化方面先天不足,不利于检察建议这种监督方式的功能发挥。《规定》在检察建议规范化、程序化、制度化建设方面迈开了坚实的一步,形成了一个规范化的体系,从案件线索的发现、筛选、立案,到审查调查,然后到制作、发送到最后评估等等,形成了一整套的机制。对检察职能发挥的影响主要包括以下方面: 

  第一,检察建议规范化建设有助于检察职能作用的有序发挥。当前,检察机关在社会治理中发挥着越来越重要的作用,检察监督的职能也应当与时俱进地加以延伸,使之更加符合法律监督机关的宪法定位。检察建议的规范化建设正是有序实现检察职能的关键点。检察建议这种监督形式,具有从诉讼领域走向广阔社会领域的天然优势与倾向。如在履行职责过程中对行政机关进行监督时,检察建议更加具有渗透性和易接受性。又如,在通过办理案件促进社会治理方面,检察建议兼具形式多元性和内容针对性,更能为社会所理解和接受。从这个意义上来说,检察建议规范化建设是检察职能有序延伸的杠杆。 

  第二,检察建议规范化建设有助于检察权运行模式的转型。当前,检察权运行模式的新特点是协同型监督,凸显协商性司法理念,需要检察机关用更广阔的思维方式来对待法治建设中的监督对象,检察建议与这种检察权运行新理念更加契合。检察机关应将监督蕴于协商沟通等多元方式中,提出可操作性建议。因此,应将检察建议规范化建设提升到检察权运行新模式这个宏观议题上来对待。 

  第三,检察建议规范化建设有助于提升检察公信力。传统检察监督方式虽然能显现出较强的检察权威,但其来源更多的是法律强制力。从长远角度讲,检察公信力的提升除依赖这种外在路径外,还需要寻求新的生长点。新的生长点来源于何处?就在于检察监督的方式,也就是说检察机关的监督要有更强的针对性、更高的质量、更理想的效果,以此获得检察监督更强的效力。这种检察权威的生成路径是一种内生性效力生成机制,这正是检察建议的内在特征,因为其靠的不是外在压力,而是内在说理性。 

  记者:在检察建议的程序完善方面,有何建议? 

  汤维建:首先,检察建议程序完善的关键点在于理念创新。一是要改变不注重说理性和论证性的理念倾向。有的检察建议制作主体通常重视检察建议中提出如何整改的建议等表述,而不重视检察建议中调查研究的过程是怎样的、经过了何种听证和论证、相关专家和民众发表了何种意见等等。说理性和论证性是检察建议的生命力,如果对检察建议的说理性和论证性重视不够,就会导致检察建议的说服力和落实力不够。二是要改变重具体建议、轻制度化建议的倾向。具体微观层面的检察建议固然重要,但检察建议要通过具体现象深入到本质,找出制度、机制层面的原因,通过制度性或宏观性检察建议,“一事解决一片”“一案解决类案”,达到提升整体监督效果的目的。 

  其次,要注意创新检察建议的体制。新时代对检察建议的要求是多方面的,要建立制度运行的长效机制,就要引进外力和外脑等智力和制度因素,合力补强检察建议制度成长。一方面,要在国家制度层面结合外力,将检察监督与人大监督等外部监督结合起来,征求人大监督的意见,寻求其支持配合,实现制度和体系性监督合力;另一方面,在社会层面寻求外脑支持,包括民意代表、专家学者的观点意见、人大代表和政协委员的观点意见、相关社会组织的观点意见等等。上述两方面的结合,不但使得检察建议在精准性、合理性、专业性上有了扎实后援,而且在落实监督、后续的效能升级上也有了坚实的保障基础。 

  最后,要在实践中逐步完善检察建议的运行机制。要通过检察建议的机制化、规范化、制度化、程序化建设完善检察建议制度的运行机制。上述体系化建设包括检察建议的体制和制度方面的塑造、基本原则的构建、程序的设定等内容。机制建设则是检察建议规范化建设的骨架,具体包括:动议程序机制、立案-审核-调查环节、制作-发送-宣介环节,以及跟踪监督机制与评估机制的建设等。通过检察建议的机制化建设,检察建议制度的运行将得以不断规范化、完善化、成熟化。这也是今后检察建议制度构建中最为重要的一环。 

  完善程序构建提升检察建议质量 

  ——访清华大学法学院教授张建伟 

  记者 龚云飞 

  随着检察建议在检察监督中的普遍适用,各地越来越重视检察建议抓落实、提质效。对于最高检发出的一号检察建议如何评价?应如何多元化构建不同类型检察建议程序?如何提升检察建议的质量?针对这些问题,记者采访了清华大学教授张建伟。 

  记者:2019年2月,最高检发布了《人民检察院检察建议工作规定》,对检察建议适用范围、调查办理和监督管理等进行了规定,这对检察建议制度完善有何作用? 

  张建伟:着眼于检察建议的规范性建设,《人民检察院检察建议工作规定》从一般规定、适用范围、调查办理和督促落实、监督管理等几个方面作出了具体、可行的规定,这对于提升检察建议规范性是很好的保障,也有利于提升检察权威,保障检察建议刚性。 

  同时,应注意到,检察建议具有不同的生成机制,具有不同的种类。如有再审检察建议,还有纠正违法检察建议。对于诉讼内建议(如再审建议)和诉讼外建议(如社会治理建议)这两类不同类型,应该区分不同的生成机制、不同作用,来对不同的检察建议的制定和发放程序进行区分设计,建立分层次、体系化的检察建议程序,对其进行多元化构造。这也是检察建议制度建设下一步需要进行的工作。 

  记者:此前,最高检向教育部发出了“一号检察建议”,引起社会各界和有关方面的高度关注。对“一号检察建议”的发放和社会效果如何评价? 

  张建伟:少年儿童的安全保障,是社会高度关注的问题。最高人民检察院基于一起强奸、猥亵多名女童的抗诉案件,敏锐地意识到应当将少年儿童的人身安全问题当作最为关切的问题,向教育行政部门发出“一号检察建议”,显示了检察机关作为公共利益代表者的责任担当,也凸显了检察机关在新时代有所作为的责任意识。这项建议的内容,是与检察机关对于未成年人保护工作的重视分不开的,正是由于各级检察机关对于涉未成年人案件高度重视,对于此类事件的调查研究和预防做出过很多实际工作,才有了这一份厚重的“一号检察建议”的出台。“一号检察建议”既切中当下未成年人保护工作的不足,也满足社会对于公权力积极作为的期待,既有推动实际问题得到及时解决、消除隐患的治理作用,也赢得了相关部门和社会民众对于检察机关维护公共利益的职能发挥的认同和赞许,是检察权运行历程中取得的一个值得高度评价的进步。 

  记者:检察建议的质量是检察建议制度的生命线,如何确保检察建议的高质量? 

  张建伟:第一,要牢牢紧贴检察职能来发放检察建议,检察建议依托于检察职能,首先要对检察职能有所清晰把握。第二,要抓好检察人员队伍建设。具有什么样的司法观、司法技能和经验常识的人适合当检察官,这是需要思考的问题。第三,要引入专家机制。对于拿不准的检察建议中的问题,需要引入外脑,即专家机制。可以是检察系统内的检察业务专家,也可以是检察系统外的法学专家、富有经验的人等。第四,要建立沟通反馈机制及效果评价机制。前者是检察建议发出后,不能不管后续,要收集对方对检察建议的评价与反馈,形成一个沟通反馈机制,以此评价检察建议质量。效果评价机制是指检察机关内部要对检察建议质量建立一个评价机制,对其效果予以考评。第五,要提高社会能见度、公共可视度,让检察建议的内容为公众知悉,既提升检察建议的社会影响力,又使得公众可以对检察建议的质量和执行情况进行监督。 

  记者:检察建议如何更好地发挥社会治理效能? 

  张建伟:建议,就其本意来说,就是一种建言,与古时候所称“建策”的含义近似,是向有关方面提出建设性意见。与一般建议不同的是,检察建议植根于检察机关的司法职能,涉及的内容带有公共利益性质且经过法定程序产生,具有严肃性和权威性。这些特性,意味着检察建议具有权威地位,理应在更广泛的领域发挥效能。 

  当前,我国社会发展取得了举世瞩目的成就,随着司法权的行使,检察机关及时发现问题,形成有独特视角和价值的检察建议,在行政公益诉讼中可起到“唤醒”行政机关作为的作用,为社会问题的解决提供助力。检察机关可借助系统内外的智力资源,提升检察建议质量,为检察建议发挥社会治理效能提供保障。当然,检察机关需要与相关部门积极合作,形成合力。要善于协调各方关系,取得上级领导部门的支持,本着务实精神,确保检察建议取得应有成效。 

  □告知提醒制度 □完善送达制度 □诉前圆桌会议 

  创新工作机制 增强检察建议刚性 

  福建省人民检察院第七检察部检察官 王斌 

  将检察建议做成刚性、做到刚性,要立足于检察建议的法律监督属性和“建议”的特点,创新工作机制,从提高精准度、跟进落实、扩大效果等层面入手: 

  第一,探索建议前告知提醒制度。检察建议效力和作用的发挥更多依赖于自身针对性、说服力等方面。实践中,受信息不对称、调查手段不够等因素的影响,在有些情形下有关机关是否存在违法情形或者是否具有相关法定职责情况不甚明了,但是有时情况却比较紧急。对此,福建省检察机关在部分地区试点探索“督促履职检察建议前告知函制度”,对于检察机关在履行职责中发现公益遭受损害或受损风险,但无相关证据证实行政机关存在明知而不履行法定职责的情形,探索以告知书的方式,起到通知提醒作用。根据行政机关的回复情况,决定是否发送检察建议。通过提前告知这种“前置程序”,既有利于增强检察建议针对性、准确度,也自觉坚守了检察权边界。 

  第二,完善检察建议送达制度。检察建议单靠“文来文往”方式传递信息不完整,影响监督效果。采用宣告送达、约谈送达等方式,在检察机关或者被建议单位现场送达,公开示证说理,听取对方意见,既充分保证被建议单位的知情权,又能进一步强化和宣示检察建议的监督职能作用。同时,对涉及事项社会影响大、群众关注度高、违法情形具有典型性、所涉问题应当引起有关部门高度重视的检察建议书,可以抄送同级党委、人大、政府、纪检监察机关或者被建议单位的上级机关、行政主管部门以及行业自律组织等。 

  第三,建立诉前圆桌会议机制。检察监督不是零和博弈,监督者与被监督者具有一致目标,要与其他执法司法部门形成良性、互动、积极的工作关系,在监督过程中实现双赢多赢共赢效果。从时代发展趋势看,行政行为逐步由单方强制性向多方协商性转变,司法权行使也有着协商司法的价值追求。实践中,行政监管常遇“多头监管”问题,单一督促某一行政机关履职难以有效解决问题。为此,福建省检察机关探索了诉前圆桌会议这一诉前程序形式,由检察机关牵头,召集相关部门、组织以及群众代表一同探讨问题解决方案、广泛征求意见、商定整改方案和方式等,整合多方力量,以更加高效、全面的方式落实检察建议。 

  第四,一体化的类案监督机制。针对明显的监管漏洞,督促主管部门改进监管工作,有时仅依靠基层检察机关对基层职能部门提出检察建议,难以有效解决问题。需树立类案监督思维,充分发挥检察一体化的优势,由上级检察院向行业主管部门提出类案检察建议,实现“办理一案、治理一片”的效果。 

  细化程序规范督促检察建议落到实处 

  吉林省人民检察院第八检察部检察官 孙莉婷 

  检察建议是检察机关履行法律监督职责的重要方式。从2018年1月至今年4月,吉林省检察机关提出各类检察建议6585件,相关单位已采纳5637件,采纳率达85.6%,在推动社会治理水平提升等方面发挥了重要作用。 

  为解决以往检察建议工作中存在的适用范围不清、制发和管理不规范、重数量轻质量、监督实效不理想等问题,吉林省人民检察院结合省情实际,在深入落实最高检《人民检察院检察建议工作规定》的基础上,研究制定了《关于加强和规范检察建议工作的实施细则》(下称《细则》)。《细则》经省委全面深化改革委员会第二次会议审议通过,2019年5月发布,对提高检察建议制发质量、抓好被建议单位落实等方面提出了明确的要求。 

  在规范检察建议管理方面,要求严格实行审批制度,启动调查核实、制发检察建议必须由检察长或者检察委员会决定,以检察院的名义统一编号发出。检察建议一律在检察机关的统一业务应用系统中办理,实行统一管理、全程留痕、全程监督,实现网络化、信息化管理。定期开展检察建议的质量评查和综合分析,及时发现存在的问题,有针对性地进行整改。 

  在提高检察建议质量方面,要求通过专业培训、岗位练兵、业务竞赛、考核评比等多种方式提升检察人员司法办案能力和制发检察建议的业务水平,特别是要提高发现、研究解决普遍性、规律性问题的能力。明确了发出检察建议前必须开展调查核实,向有关单位发出社会治理的检察建议,要经法律政策研究部门审核把关,确保检察建议内容清晰、格式规范、用语准确、合法合理。对于检察建议中涉及的疑难、复杂和专业性较强的问题,要咨询专家意见并组织论证,确保建议的专业性。 

  在督促检察建议落到实处方面,要求对社会影响大、群众关注度高、具有典型示范意义的检察建议进行现场宣告、示证说理。必要时可以邀请人大代表、政协委员、媒体代表、被建议单位主管机关代表见证监督。全省各级检察院可以设置专门的检察建议宣告室。检察建议发出后,要通过询问、走访、会商、联席会议等方式开展跟踪督促。《细则》还创新建立了检察建议联合督办工作机制,被建议单位在规定时间内不反馈、无正当理由不落实的,检察机关有权向被建议单位发出书面催办函,将有关情况通报被建议单位的上级机关、行业主管部门或者行业自律组织,并可会同党委、人大、司法行政部门或督查部门进行联合督办。把落实检察建议纳入了省委督查工作的大盘子,在制度设计层面有效保证了被建议单位对检察建议的重视和落实。 

  在检察建议工作考核方面,《细则》要求将检察建议的文书质量、被建议单位的回复采纳情况以及取得的实际效果等作为考核评价的重点。将制发检察建议的质量和效果纳入检察官司法责任制履职绩效考核,对于在检察建议工作中成绩突出的部门和个人予以表彰和奖励。 

  加强和规范检察建议是新时代检察工作创新发展的重要内容,也是今后一个时期检察机关法律监督工作的重要着力点,《细则》的推出大幅提升了检察建议刚性,也是检察建议工作规范化、法治化的重要表征。以此为契机,需要继续健全完善检察建议运行新机制,在保障民生、进一步提升法治治理效能上努力。

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