公地治理世界性难题如何破解?最高检:中国检察公益诉讼

时间:2019-02-15 07:19:00作者:徐盈雁 闫晶晶新闻来源:正义网

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  公地治理的世界性难题是如何破解的 

     

  2月14日,国务院新闻办就中国生态环境检察工作举行新闻发布会。检察日报全媒体记者程丁 摄 

  对于中国的检察公益诉讼制度,联合国副秘书长兼环境规划署执行主任埃里克·索尔海姆曾由衷赞叹:中国检察官代表公益提起诉讼,甚至可以把政府部门作为被告,这是非常了不起的一个体系。 

  2月14日,国务院新闻办举行新闻发布会,这场发布会的“主角”,就是埃里克·索尔海姆称赞的中国检察公益诉讼制度。 

  发布会现场,最高人民检察院副检察长张雪樵介绍了中国生态环境检察工作情况。最高人民检察院检察委员会专职委员、第一检察厅厅长张志杰出席发布会。最高人民检察院第八检察厅厅长胡卫列和生态环境部法规与标准司司长别涛参加发布会。与会嘉宾在发布会上详解了独具特色的中国检察公益诉讼制度。 

  中国检察公益诉讼为何能解决公地治理的世界性难题 

  与其他国家相比,中国的检察公益诉讼制度有什么特别之处? 

  “世界上没有完全相同的两片树叶。”张雪樵表示,中国检察公益诉讼制度与西方国家的公益诉讼制度不一样,主要体现在四个方面。 

  办案数量上的不同。2018年,中国检察机关办理的公益诉讼案件总共是11万余件,与西方检察机关办理的公益诉讼案件数量存在巨大差异。“天下之事,不难于立法,而难于法之必行。法律的生命在于实施,法律的权威也在于实施。中国检察机关这一年的办案数量充分说明了我们这项制度是有强盛生命力的。”张雪樵说。 

  办案效果上的不同。“不看广告看疗效。”张雪樵说,中国检察机关2018年办理的11万余件公益诉讼案件中,生态环境领域的案件为59312件。这近6万件案件,督促被毁损污染的耕地、湿地、林地、草原得到修复的有210万亩。张雪樵说,这是陆地上的、静态的、看得见的公益诉讼的治理效果,还有水流走了,看不见的治理效果。 

  办案影响力上的不同。“邓小平同志有一句名言,不管白猫黑猫,抓到老鼠才是好猫。”张雪樵说,中国检察公益诉讼能够解决公地治理的世界性难题,这个难题已经100多年了,各国都在探索怎么才能解决。公共利益谁都可以占用和损害,但谁都无可奈何,治理不了。中国这项制度起到了治理的实效。一般而言,一个官司只影响当事人双方,但中国检察公益诉讼产生的法律效果、社会影响远远超过了双方当事人,影响了一个地区、一个条线、影响了整个社会面,这是中国检察公益诉讼制度特别是行政公益诉讼制度的特色。 

  除了在办案数量、办案效果和办案影响力等方面存有很大差异,最关键的在于中国检察公益诉讼制度有其独创之处。 

  “为什么中国检察机关能起诉行政机关?为什么起诉之前发个检察建议督促履职,行政机关就主动纠错,而不是置之不理,或者到法庭上辩输赢、斗高下?这是因为行政机关和检察机关都是在党的领导下,都是以人民利益为中心,我们的分工不同,但价值追求、保护公共利益的职责是相同的。”张雪樵进一步解释说,中国检察机关通过办案,提起行政公益诉讼,就会与行政机关形成合力,这是中国检察公益诉讼制度的独创之处,也是它的生命力彰显的地方,也是区别于西方国家公益诉讼制度最本质的特色。 

  最高检为何要专门设立第八检察厅负责公益诉讼检察 

  今年,最高检内设机构改革吸引了社会的高度关注。 

  这其中,专门设立第八检察厅负责公益诉讼检察,成为发布会现场的一个热门话题。 

  胡卫列在回答记者提问时介绍了最高检设立第八检察厅的原因,并介绍了该厅组建以来开展的具体工作。 

  胡卫列介绍说,2018年7月6日,习近平总书记主持召开中央深改委第三次会议,决定设立最高检公益诉讼检察厅。最高检党组落实中央深改委的要求,于2018年8月份成立公益诉讼检察厅筹备组,并在内设机构改革过程中正式组建第八检察厅作为承办公益诉讼检察业务的专门机构。 

  “中央深改委的决定已经阐明了设立这样一个专门检察机构的目的,就是要以强化法律监督、提高办案效果、推进专业化建设为导向,构建配置科学、运行高效的公益诉讼检察机构,为更好地履行公益诉讼检察职责提供组织保障。”胡卫列介绍说。 

  胡卫列表示,公益诉讼检察厅筹建以来,坚持问题导向,开展了很多工作,主要集中在四个方面:进一步加大办案力度;推进制度机制建设,促进办案的规范化;加强队伍的专业化建设和职业化建设;深化理论研究,凝聚更多的社会共识。 

  为何要把生态修复作为犯罪嫌疑人被告人认罪悔罪表现 

  在办理污染环境刑事案件过程中,检察机关往往会同时提起民事公益诉讼。 

  发布会现场,有记者提问,如果犯罪嫌疑人或者被告人在被起诉之后积极赔偿、修复环境,能否在刑事案件中从轻处理? 

  张志杰回答说,这个问题涉及办理破坏环境资源保护犯罪中的司法处理问题。“坦白从宽、宽严相济是我国的基本刑事政策。在司法实践中,对于犯罪嫌疑人、被告人认罪、悔罪的,可以依法从宽处理。” 

  他介绍说,检察机关在办理破坏环境资源保护犯罪案件中,把生态修复作为犯罪嫌疑人、被告人认罪、悔罪的表现。对积极自愿履行生态修复义务的犯罪嫌疑人、被告人,在审查逮捕阶段可以依法作出不批准逮捕的决定;在审查起诉阶段,对犯罪情节轻微的,可以依法作出不起诉的决定;对确需提起公诉的,可以依法向法院提出从轻量刑的建议。 

  对于记者提出的“花钱买刑”的担忧,张志杰回答说,坦白从宽、宽严相济,是我国基本的刑事政策,在刑事实体法中都有体现。作为司法机关必须严格按照法律来办案。 

  他进一步解释说,检察机关惩罚犯罪,目的不是对犯罪嫌疑人、被告人进行简单的刑事处罚,而是修复社会关系,使生态环境得到恢复,呈现良性发展的态势。 

  张志杰还介绍了2018年生态环境领域刑事案件的整体发展态势。他认为总的态势就是快速发展:一是此类案件大幅上升。2018年共批捕破坏环境资源保护犯罪15095人,同比上升了51.5%;起诉42195人,同比上升了21%。二是此类犯罪案件的罪名相对集中,一个是滥伐林木犯罪,还有一个是非法占用农用地犯罪,这两类犯罪占了刑法第六章第六节全部破坏环境资源保护犯罪案件的50%。三是非法采矿、非法捕捞水产品犯罪上升迅猛。2018年批捕非法采矿案件人数和案件数同比分别上升了190%和145%。 

  行政主管部门人员在什么情况下会被追究法律责任 

  在检察机关提起行政公益诉讼过程中,行政主管部门相关人员在什么情况下也会被追究法律责任? 

  张雪樵表示,检察公益诉讼制度设计的出发点和落脚点是保护公共利益,公益的保护是我们这项制度的初衷,所以我们是为了保护公益来进行调查,调查的目的是了解公益损害的状况,包括要保护公益、提供司法救济应该注意的哪些因素,可以相应地采取哪些对策。对相关人员怎样追究相关的责任,这不是检察公益诉讼的职责。如果我们在办理公益诉讼案件过程中,发现行政机关的相关人员弄虚作假、故意阻挠,或者是违法行为没有得到纠正,甚至变本加厉,我们会依法向纪委监委相关部门移送相关线索。 

  对实施污染的企业检察机关如何破解调查难 

  发布会现场,有记者提问:相对于小作坊来说,企业可能是生态环境检察工作的一个硬骨头,它的调查取证难度可能更大,受到地方保护可能会更多,检察机关对此有何破解的办法? 

  “检察机关如何对相关已经实施污染行为、违法行为的企业进行调查,碰到困难怎么解决,我想这样回答。”张雪樵说,检察机关调查取证是一项公权力,这项公权力的行使必须坚持职权法定原则,必须有法律明确规定,如果没有法律规定,就不能随便想怎么样就怎么样,因为这牵扯到对自然人、对企业的私权利的保护和对自由的保护。 

  张雪樵说,检察机关办案目前涉及到企业污染行为的有三类案件,其中一类是刑事案件。刑事案件一般是由公安机关依据刑事诉讼法先进行侦查,检察机关在审查起诉当中可以进行一定的补充侦查。而检察机关办理公益诉讼案件包括民事公益诉讼案件和行政公益诉讼案件,也相应地依据民事诉讼法和行政诉讼法来进行调查取证。 

  “因为检察公益诉讼制度刚刚建立,法律关于检察机关办理公益诉讼案件进行调查的立法还比较原则,司法实践中,一方面,我们与行政机关加强协作,实现线索信息共享,调查的数据共享,证据资料的相互移送等。另一方面,我们紧紧依靠各级党委、政府、人大、政协的支持,在全社会营造一个大家来保护生态环境,支持相关行政机关、司法机关依法办理相应案件的氛围,真正让依法行政、公正司法、全民守法得到落实,从而推动中国法治国家、法治政府、法治社会的建设。”张雪樵说。 

  大量案件没有真正进入法庭诉讼环节的原因是什么 

  有记者问,为何有大批量的案件并没有真正进入到法庭诉讼的环节,这是否表现出检察公益诉讼制度缺少法律刚性? 

  张雪樵表示,检察机关办理公益诉讼案件,在提起诉讼之前,首先通过向行政机关发出检察建议,督促其主动整改。这是中国检察公益诉讼制度的独创。虽然检察机关和行政机关分工不同,但追求的价值目标都是相同的,检察建议也会被行政机关采纳,因为这也是帮助行政机关来履行好保护公益的监管职责。 

  张雪樵说,在办案当中,如何判断行政机关是否依法全面履职,是不是要继续提起诉讼?检察机关从三个方面进行把握:一是从行为要件上看,违法行为是否得到有效制止,相关主体侵害公益的违法行为直接损害公益,如果这些违法行为没有停止,公益损害必然会持续发生,负有相关监管职能的行政主体的“充分履职”就无从谈起。如果违法行为继续存在,案子就要办下去。二是从结果要件上看,受损的公共利益是否得到有效保护。即使违法行为不再持续,但受损的公益并未得到有效恢复,公益受侵害的状态仍在持续,负有相关监管职能的行政主体当然不能袖手旁观。三是从职权要件上看,在前面两者均未达到的情形下,是否穷尽行政手段。也就是考虑行政机关有没有把法律赋予的手段、措施穷尽。如果行政机关穷尽了法定的履职手段,也就是说公益损害、不能救济,可能是立法滞后、客观原因,这种情形就不宜再对行政主体进行督促,也没有必要再去把行政机关告上法庭。

[责任编辑:贾潇] 下一篇文章:环境资源公益诉讼诉前程序行政机关整改率达97%
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