新时代检察机关法律监督的理念、原则与职能(上)

时间:2018-11-03 08:51:00作者:新闻来源:正义网

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新时代检察机关法律监督的理念、原则与职能(上)

——写在新修订的人民检察院组织法颁布之际

最高人民检察院副检察长 孙谦

  编者按 为深入学习贯彻新修订的人民检察院组织法,《人民检察》杂志2018年11月上半月刊将刊登最高人民检察院副检察长孙谦撰写的文章《新时代检察机关法律监督的理念、原则与职能》,本报分上、下两篇摘要刊发,敬请关注。

  2018年10月26日,十三届全国人大常委会第六次会议审议通过了修订后的《中华人民共和国人民检察院组织法》。这是1979年人民检察院组织法颁布以来作出的第一次重大修改。1979年,五届全国人大常委会第二次会议通过人民检察院组织法之后,1983年和1986年分别就个别条款进行了修改。但是,随着我国经济社会快速发展,民主法治建设不断进步,司法体制改革深入推进,人民检察院的机构设置、职责权限、运行方式等均发生了诸多变化和调整。为了适应新时代检察工作面临的新情况、新任务和新要求,进一步完善中国特色社会主义检察制度,全国人大常委会对人民检察院组织法进行了全面修改。修订后的人民检察院组织法再一次明确人民检察院是国家法律监督机关的性质和宪法定位,完善了检察机关法律监督职能配置,规定了法律监督职责权限、办案组织设置及运行方式等。这对于创新发展新时代检察工作,开创检察机关法律监督工作新局面,具有重要的政治意义、法律意义和实践意义。

  一、坚持人民检察院是国家法律监督机关的宪法定位

  检察机关是宪法规定的国家法律监督机关。修订后的人民检察院组织法坚持了检察机关是国家法律监督机关的宪法定位。在中国特色社会主义进入新时代,检察机关具体职能作出调整的背景下,坚持检察机关的宪法定位,不仅彰显了对宪法精神的贯彻,对既往法律规定的延续,更是中国特色社会主义政治体制、司法体制的鲜明特征。

  (一)坚持检察机关法律监督的宪法定位,是坚持和发展马克思恩格斯民主监督思想和列宁法律监督思想的体现

  我国检察制度是在马克思恩格斯民主监督思想和列宁法律监督思想指导下建立和发展起来的,是马克思恩格斯民主监督思想和列宁法律监督思想与我国实际相结合的产物。“马克思主义在创立他的国家理论中,把人民监督作为他的新型无产阶级国家的重要基石”。马克思、恩格斯从巴黎公社政权建设的经验教训出发,以人民主权为逻辑起点,提出了民主监督的重要思想,认为民主监督是防止权力异化、防止权力腐败的重要手段,从本质上阐述了监督对社会主义民主制度的重大意义和重要作用,并把人民监督作为社会主义国家监督的本质。列宁通过俄国革命和建设的实践,继承并发展了马克思恩格斯的人民主权思想和民主监督理论,进一步就如何实现民主监督,如何把松散、自发的民主监督转化为有组织、制度化、法制化的权力对权力的监督,提出了法律监督思想。列宁认为,要实现民主监督,必须严格执行法律,而要保证法令的执行,必须加强法律监督,宪法和法律是民主监督的基本保证。列宁主张,为了保证这种监督的法制化,应当建立专门的法律监督机关即检察机关,由检察机关专门负责维护法制的统一正确实施,从而实现由直接的民主权利对国家权力的监督到由国家权力对国家权力进行监督的转换,实现法律监督的日常化、组织化、制度化、法制化。列宁的法律监督思想,建立了社会主义国家监督制度的思想理论基础和制度建设模型,对于社会主义国家在一党执政条件下,如何巩固共产党的领导,加强国家政权建设,如何更加充分地发挥民主监督的作用,更有效实现国家权力对国家权力的监督制约,具有极为重大的历史意义和现实意义。有观点认为,随着苏联解体,列宁的观点过时了、没用了。我们并不这样认为。他们不搞社会主义了,我们搞,而且要不断地发展、完善中国特色社会主义;他们不是共产党领导了,我们是,而且要不断巩固和加强中国共产党的领导。

  这次修订人民检察院组织法,在坚持检察机关法律监督宪法定位不动摇的基础上,进一步发展完善了法律监督内涵。长期以来特别是改革开放四十年来的司法实践证明,检察机关对侦查权、审判权和刑罚执行权进行监督,在保证司法执法权规范行使中发挥了重要作用。修订后的人民检察院组织法除对刑事侦查、审判、执行的监督权予以进一步确认之外,对法律监督的范围进行了适当和必要的扩展,对近些年已经被相关法律确立并在实践中已经开展的民事、行政、公益诉讼监督予以授权;法律监督方式和操作性也得到了进一步丰富和提升,确认了检察调查核实权、相关案件侦查权(司法工作人员刑讯逼供、暴力取证、徇私舞弊等案件的立案侦查权)、补充侦查权以及“抗诉”“提出纠正意见”“检察建议”等监督方式;法律监督刚性得到了加强,规定有关单位应当及时将采纳纠正意见、检察建议的情况书面回复人民检察院。坚持检察机关法律监督的宪法定位,履行好法律监督职能,是建设中国特色社会主义法治国家的要求,是全面深化改革和全面依法治国的要求,更是检察机关新时代的使命。

  (二)坚持检察机关法律监督的宪法定位,是由我国政治体制所决定的

  任何政治体制下,权力都应当受到监督和制约,没有监督和制约的权力,必然导致专横和腐败。因此,国家要通过设置规则,为权力划定边界、运行方式和监督规范,防止权力异化,使权力运行规范化、程序化、制约化。“现代法治的核心议题是规范政府权力、防止权力滥用,因而法治国家的基本任务之一即是构建一定的权力控制机制”。这也正是我们建设中国特色社会主义法治国家,实现全面依法治国所必须着力解决的问题。

  西方资本主义国家在孟德斯鸠、洛克等近代思想家的分权理论指导下,对权力的监督制衡是通过多党制和三权分立来实现的,因此无需再设置专门的监督机关。我国是人民代表大会制度政治结构,人民享有对国家的主权,但需要把权力授予不同机构和人员具体行使,为了保障权力行使不走样、不滥用,客观上就必然要求对权力运行有一个有力的监督制约体系,检察机关的法律监督正是这种监督制约体系中的一环。设立检察机关并赋予其法律监督职责,是与中国共产党领导、人民代表大会制度的政治体制相匹配的,是中国司法制度和政治制度的重要特色,也是马克思主义民主监督思想和列宁法律监督思想在当代中国的发展。

  (三)坚持检察机关法律监督的宪法定位,是全面依法治国和新时代检察工作发展的要求

  改革开放以来,党和国家始终注意发挥检察机关的法律监督作用。邓小平同志强调:“要加强检察机关和司法机关,做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。”党的十八届四中全会提出“完善检察机关行使监督权的法律制度,加强对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼的法律监督”。

  在新时代建设中国特色社会主义法治国家和全面依法治国的背景下,需要检察机关从法律监督的基本定位出发,谋划检察工作的发展方向。修订后的人民检察院组织法第二条规定,人民检察院要“通过行使检察权,追诉犯罪,维护国家安全和社会秩序,维护个人和组织的合法权益,维护国家利益和社会公共利益,保障法律正确实施,维护社会公平正义,维护国家法制统一、尊严和权威,保障中国特色社会主义建设的顺利进行”。这既是检察机关的基本任务、检察机关法律监督活动追求的目标,也是法律监督的价值所在。这一基本任务的确立,适应了我国当今政治、经济、社会形势的变化以及社会主义法治建设的新需求,从新时代“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”出发,对原人民检察院组织法中“镇压一切叛国的、分裂国家的和其他反革命活动,打击反革命分子和其他犯罪分子”的任务进行了重大调整,顺应了新时代法治国家建设和人民群众对公共安全、司法公正、权益保障的新期待。

  二、树立和坚持正确的法律监督理念,引领法律监督工作创新发展

  中国特色社会主义进入新时代,人民检察事业也进入新的历史时期,检察机关的法律监督工作面临着新的形势和新的任务。随着国家监察体制改革的实施,检察机关完成了侦查贪污贿赂犯罪职能、机构调整和人员转隶。如何实现新时代检察工作创新发展,把检察机关法律监督工作做实做好做强,实现法律监督工作的双赢多赢共赢,首先要树立和坚持正确的法律监督理念。在推进法治中国建设中,检察机关作为法律监督机关责任重大。在履行法律监督职责的过程中,最根本的就是要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,毫不动摇地坚持党的领导,紧紧围绕“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局履职尽责,找准检察机关法律监督与经济社会发展的结合点、着力点,为经济社会发展提供法治保障。

  (一)以习近平新时代中国特色社会主义思想为根本指引

  习近平新时代中国特色社会主义思想是马克思主义中国化的最新成果,是党和人民实践经验和集体智慧的结晶。习近平新时代中国特色社会主义思想内涵丰富,涵盖了党和国家建设的方方面面。在建设社会主义法治国家方面,习近平总书记把依法治国摆在了国家治理的重要地位。从党的十八届一中全会上强调依法治国起,随后将全面依法治国纳入“四个全面”战略布局,又召开了以全面依法治国为主题的党的十八届四中全会,并指出“全面推进依法治国,是我们党从坚持和发展中国特色社会主义出发、为更好治国理政提出的重大战略任务,也是事关我们党执政兴国的一个全局性问题”。在党的十九大报告中强调“全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障”。习近平总书记围绕依法治国提出了一系列新理念新思想新战略,涵盖了新时代我国法治建设的各个方面,科学、深刻地回答了中国特色社会主义法治建设的一系列重大问题。因此,必须牢固树立以习近平新时代中国特色社会主义思想为检察工作根本指引的理念,保证检察工作始终沿着正确的政治方向前进。

  (二)坚定地坚持党对检察工作的绝对领导

  中国共产党的领导是中国人民在长期革命斗争和社会主义建设事业中作出的自觉的历史选择。我国人民检察制度的创设以及检察工作在国家法治建设中取得的成就,都是在党的领导下取得的。在实现依法治国的进程中,必须毫不动摇地坚持并加强党对检察工作的绝对领导,这是人民检察事业持续正确稳定发展的首要遵循和根本保证。在中国特色社会主义进入新时代,检察工作进入新的历史发展阶段的情形下,面对世界前所未有的大变局,面对我国日趋复杂的社会利益关系,人民群众日益增长的法治需求,坚持和加强党的集中统一领导比以往任何时候都显得更加重要。正如习近平总书记指出:“党的领导是中国特色社会主义法治之魂,是我们的法治同西方资本主义国家的法治最大的区别。离开了中国共产党的领导,中国特色社会主义法治体系、社会主义法治国家就建不起来。”

  (三)崇尚维护法治

  法治的本质意义就在于约束公权力,保障私权利,即约束国家公权力不被滥用,保障公民依法充分地享有自由。我们党为人民谋福祉的目标中,最重要的一点就是要为人民提供一个稳定、安全、有序的社会环境。要维持这样的环境,就必须依靠法治。法治也是当今世界各国普遍选择和遵循的一种治国方式和执政理念,是任何一个国家走向现代文明的必经之路。现代社会每个人都要受规则的制约。“规则之治”已经被现代国家普遍接受。较高的行为规则是道德、纪律,而最低的行为准则则是法律,尤其是刑事法律,可以说这是人类行为的底线。依法治国首先要做到让人们遵守法律底线。只有这样,社会才会安全,经济活动、个人活动、各种生活学习工作才会有序。所以说,法治是每个普通公民的安全法,是现代文明社会的最低标准。因此,建设社会主义法治国家,必须厉行法治、崇尚法治、追求法治。法治是历史走出来的基本共识。

  对于司法人员来说,崇尚维护法治就是忠于法律、敬畏法律,并使之成为自觉的行动。刑事法律是实现社会安全、秩序、文明,保障人的尊严和自由的基本规则。刑法解决什么样的行为、达到什么样的程度才能被认为是犯罪;刑事诉讼法解决怎么样追诉犯罪,明确追诉犯罪中什么是应当的、可以的,什么是禁止的,它是约束、规范司法机关追诉刑事犯罪活动的规则。如果司法机关办理每一起案件都能严格按照刑法的规定和刑事诉讼法的要求,坚持正当程序,严格贯彻罪刑法定、无罪推定、疑罪从无的法治原则,我们的司法水平就会有质的提升。

  (四)尊重和保障人权

  尊重和保障人权是我国宪法确立的重要原则,也是现代刑事司法理念的核心价值。现代社会治理并不完全禁止国家对特定人人身和财产权利予以限制和剥夺。但是这种限制和剥夺必须有明确的法律规定,符合法定条件,经过法定程序,并由法定机关决定和执行。同时,要坚持必要的限度和相当的程度,以保障其作为人的基本权利以及其在诉讼中的合法权益。当一个人被强大的国家机器追诉的时候,他的人权自我防卫能力是最薄弱和最容易被忽视的,也是最容易不被当作人的。此时似乎对其施加什么样的手段都是“名正言顺”“自然而然”的,但这个时候也最容易“屈打成招”。当强大的国家机器的追诉到了不遵守法律、无视程序限制的时候,任何人都可能被冤枉。所以现代法治不仅要建立人权保障机制,而且要建立权利救济机制。检察机关的法律监督就是人权保障机制和权利救济机制的组成部分。犯罪嫌疑人、被告人人权真正得到保障那一天,就是冤假错案得以避免的那一天。无论行为人犯下多么严重的罪行,都应尊重其权利和人格,这是每一个法律工作者的责任。现代司法与封建司法的本质区别,就是否定和禁止刑讯和酷刑,尊重和保障包括犯罪人在内的人权。保障人权理念体现了司法理性,也是一国法治发展程度的试金石。

  (五)公平正义理念

  对于政法工作,习近平总书记指出:“把促进社会公平正义作为核心价值追求”“我们要依法公正对待人民群众的诉求,努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义”“正义是给予每个人他应得的部分这种坚定而恒久的愿望”。对公平正义的渴求没有得到满足,社会就会出现动乱和无序。司法机关的功能就是维护社会的公平和正义,这是党和人民群众对司法机关的最大期待,也是法律的首要价值。司法需要惩治犯罪、化解矛盾、解决纠纷,让社会更加公正和谐。“水至平而邪者取法,镜至明而丑者无怒。”所以,检察人员在履职中要怀有一颗公平正义之心,时刻思考如何司法才能让人民群众发自内心地信任和信服,做到公平正义要坚持忠诚、善良、平等。忠诚是忠诚于党的事业、忠诚于法律精神、忠诚于人民。善良是要以对己之心对人,宽容、仁慈。心存良善自然能让人民感受到司法的温度。如果每一个法律工作者都怀有对法律的敬畏之情,有一颗公平正义之心,对职业的忠诚之心,对百姓的善良仁慈之心,就会妥善处理好每一起案件,处理好司法中情、理、法的关系,就能够履行好法律赋予的职责,守住法律的底线,做好法律监督工作。

  (六)平和理性司法

  平和理性司法,就是以一种平和的心态和情绪,理性平等地对待和保护社会的每一个组织和成员,保持司法的稳定性和连续性。司法人员对待犯罪,要与普通民众对待犯罪不同。民众对待犯罪往往表现出愤怒情绪,这是正常的,也是可以理解的。但是,作为办理案件的司法人员,则不能怀有这种情绪和心态去执法,心中充满愤怒就难以做到理性、冷静、审慎。逮捕犯罪嫌疑人、判处一个人刑罚乃至对一个人处以极刑,必须是一个国家或者司法当局“不得已”的行为,是为了维护社会基本秩序和人民生命财产安全而不得已作出的决定,这是一种冷静审慎的态度。我们坚持疑罪从无,就是在“或者冤枉他”“或者放纵他”之间作出的选择,这也是不得已的选择,更是一种理性的选择。一些冤假错案的出现,从思想意识来分析,就是在执法司法中没有坚持平和理性执法司法理念,受功利主义影响,还没有从以往的斗争哲学中走出来。这是我们作为检察人员,作为法律的守护人必须注意和克服的。这就要求我们培养司法官员特有的职业思维方式,尽可能地实现司法理性化,尽可能地抑制和减少司法者个人情感在司法过程中对分析、判断和决定的影响,尽可能地实现司法理性主义,提升司法的品质和境界。

  (七)自觉接受监督

  公权力必须受到监督和约束,这是民主法治国家的一个基本准则,也是权力运行的合法性基础。法律监督作为一种公权力,在接受监督上没有例外。而且这种监督是来自多方面的,包括党的政治领导和监督,人大及其常委会监督,来自公安机关、法院等执法司法部门的制约,律师、公众、媒体的监督,等等。修订后的人民检察院组织法第七条规定了人民检察院实行司法公开的原则,第九条第二款规定各级人民代表大会及其常务委员会对本级人民检察院的工作实施监督,第十一条规定司法民主、接受群众监督的原则,并在第二十七条规定人民监督员依照规定对人民检察院的办案活动实行监督,将群众监督制度化、具体化。这些规定,对保证检察权的正确行使意义重大。

  近年来,检察机关一直强调要牢固树立监督者更要接受监督的意识,把强化自身监督与强化法律监督放到同等重要的位置,用比监督别人更严的要求来监督自己。通过主动接受监督,提高“发展、自强”的能力和水平。因此,检察权在行使过程中,要始终以宪法和法律的规定为界限,由法律专门授权,运用法律规定的手段,依照法定程序,在法律范围内运行。同时,检察权必须受到监督制约。在接受监督制约上,没有任何公权力可以例外。此外,检察职能的发挥必须与经济社会发展相适应,特别是要与人民群众日益增长的司法需求以及对执法环境、执法能力、执法保障方面的新变化新要求相适应,形成重点突出、布局合理的法律监督工作格局。

  三、正确认识和把握法律监督的功能与作用

  法律监督是通过对破坏法律实施的行为进行查究、追责、纠正,来维护国家法制统一、尊严和权威。法律监督就是做“法律的守护人”。同时我们也要清楚地认识到,检察机关法律监督的功能和作用也是有限的。法律监督作为一种体制机制有其重要作用,但并非万能的,其功能和作用有其特定的范围和界限。

  (一)法律监督具有法定性

  监督的法定性是指法律监督必须由法律专门授权,在法律规定的范围内,运用法律规定的手段,依照法定程序,对法定的对象进行监督。监督的法定性是程序法定原则在法律监督环节的具体体现。法律监督的这种职权法定性决定了其权力的有限性。检察机关在履行法律监督职责过程中,既要充分地发挥作用,又必须严守权力边界。任何超出法律授权范围的行为,都应当被禁止。

  (二)法律监督具有程序性和建议性

  法律监督主要是程序意义上的监督而非终局意义的监督,它是一种提示与提醒,不具有实体性的行政处分权或司法裁决权。检察机关履行法律监督职责,对诉讼中的违法行为提出监督和纠正意见,只是启动相应的法律程序或作出程序性的决定,提出意见建议,甚至通过抗诉来发挥监督作用,不具有终局或实体处理的效力。监督所指向的违法行为是否存在,最后的决定权仍然在有关权力机关和司法机关。所以,检察机关的法律监督不是居高临下的监督,不会出现“法官之上的法官”等问题,而是平行机关之间的提醒和防错机制。检察机关与公安机关、法院等部门是平等的关系,监督与被监督只是一种制度设计,没有地位高低之分。

  (三)法律监督具有事后性和救济性

  即只有法律规定的属于法律监督的情形出现以后,才能启动法律监督程序。除此之外,法律监督权不可干涉其他权力和公民权利的行使。因此,有人提出,“在保护公民基本权利方面,现有的司法保障制度负有第一位的责任,只有在保护公民基本权利的司法机制缺位的情形下,检察机关的法律监督才是必要和迫切的。所以,法律监督应当发挥的作用是拾遗补缺。这样处理,既可以尊重和激发特定法律主体依法维护自身权利的主动性和积极性,又可以合理配置司法资源,集中精力解决好司法救济缺位、失灵情况下的法律监督问题”。这在一定程度上说明了检察机关法律监督的事后性和救济性特点。当然,检察机关的法律监督并非社会生活中一般意义的“监督”,其启动有严格限制,必须遵循法治原则和司法规律、符合诉讼原理,尤其对诉讼活动的监督,应与违法情形的性质、程度及诉讼阶段相适应,既要防止疏于监督,又要防止过度监督,遵循诉讼经济、分工制约等原则,保证相关执法、司法机关的诉讼活动正常有序进行。

  (四)法律监督必须坚持有限性

  在整个国家监督体系中,检察机关的法律监督仅仅是一个方面。就对违法行为监督而言,根据法律规定,检察机关的监督限定在执法、司法机关在诉讼中发生的违法情形,而对社会生活中的一般违法,不是由检察机关监督,而是由行政执法机关包括一些社会组织来进行。比如市场管理、海关、税务等部门,比如妇联、工会、共青团组织,它们对相关法律的实施也都有监督权。在现实中,各种监督机制相互衔接,共同发挥着监督制约作用。

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