多省份探索增开"人代会":形式各异亟须法律规范

时间:2015-08-10 07:04:00作者:谢文英新闻来源:正义网-检察日报

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  【原标题:一年两次人代会:法律瓶颈待解】

   

  7月29日至30日,北京市朝阳区举行本年度第二次人代会

  多省份探索增开“人代会”遇到新课题增开的地方人代会能否审议常委会审议事项?

  今年7月29日至30日,北京市朝阳区举行本年度第二次人代会。与其他因选举任务而增开的人代会会议不同,这次会议除选举外,还安排了一系列议事内容。此番尝试,是进一步完善人民代表大会制度、强化人大监督职能的一次有益探索。但是,一年两次人代会的实践也遇到不少新课题,比如,增开的地方人代会能否审议常委会审议事项?法律瓶颈如何破解?

  增开人代会,汇集民意、保障代表知情权和监督权

  朝阳区人代会开幕当天召开了新闻发布会,该区人大常委会副主任朱春霞首先说明了增开人代会的法律依据。“《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第11条规定:地方各级人民代表大会会议每年至少举行一次。”朱春霞说,法律只规定一年至少举行一次人代会,对举行几次没有限定。

  据朱春霞介绍,与每年年初举行的人代会不同,这次人代会实现了三个首次:首次在五年规划纲要编制完成前在人代会上征求代表意见和建议;首次在人代会上听取和讨论财政决算报告;首次在全体会议上通报大会各代表团讨论情况及专题座谈会讨论情况。

  “以往都是由人大代表对编制完成后的五年规划纲要提出修改意见,这次人代会则在‘十三五’规划纲要编制完成前为全区人大代表集中讨论提供了平台。”朝阳区人大常委会研究室有关工作人员接受本报记者采访时说,今年是科学谋划“十三五”规划的关键之年,朝阳区“十三五”规划纲要如何贯彻和体现中央《京津冀协同发展规划纲要》及北京市贯彻意见的要求,并与之对接,需要广泛听取民意、汇集民智。

  在人代会期间,代表们集中听取和讨论了政府半年工作情况及“十三五”规划编制情况通报,并以专业代表小组为单位,分专题为朝阳区“十三五”规划编制工作提出意见和建议,充分发挥了人大汇集民意、集中民智的作用,确保规划具有更加坚实的民意基础、更加符合区情实际,促进了科学决策、民主决策。

  财政预算报告、决算草案和审计报告也是本次人代会会议讨论的重要内容。党的十八大和十八届三中、四中全会提出,要加强对政府全口径预算决算的审查监督,管好“钱袋子”,预算监督成为人大监督的重中之重。以往,预算草案由年初的人代会会议审查批准,预算执行情况的报告及决算由第二年年中的人大常委会会议审查批准。朝阳区此次尝试让全体代表在人代会会议上参与讨论预算报告、决算草案和审计报告。“这有利于代表们了解预算执行情况,保障代表的知情权和监督权。”受访工作人员说。

  通常情况下,人代会各代表团和座谈会的讨论情况仅向主席团会议通报。这次人代会会议加强了对代表意见和建议的反馈。记者了解到,代表们在会议期间提出的意见和建议,不仅通过大会简报的形式反映出来,还会分别向主席团会议和全体会议通报,以此督促“一府两院”及有关部门更认真地吸纳和考虑代表意见。

  这次人代会未对相关议题作出决议

  朝阳区此次增开的人代会会期为1天半。值得注意的是,参加会议的人大代表在听取该区政府上半年工作报告、2014年预算执行和其他财政收支的审计工作报告,以及2014年财政决算草案的报告后,只能通过讨论的形式提出意见和建议,而不能像年初举行的人代会会议那样,通过审议,对具体事项形成决议。

  “这正是地方人大常委会增开人代会时遇到的法律瓶颈。”受访工作人员说,2015年6月22日,中共中央转发的《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》指出,“县级人民代表大会会议每年至少举行一次,必要时可以增加”。而此前在2014年底召开的北京市委人大工作会议曾提出,“区县人民代表大会每年至少召开一次会议,有条件的区县每年可召开两次或以上人民代表大会会议”。今年3月召开的朝阳区委人大工作会议进一步明确,“积极探索、逐步实现每年举行两次人民代表大会会议,听取政府半年工作通报,听取上年度财政决算和审计情况及本年度预算调整方案的报告,决定其他事项,强化代表大会的监督”。朝阳区举行这次人代会,正是贯彻落实中央、市委、区委的要求,加强和改进人大工作,进一步加大人大代表依法履职的力度,更加充分地发挥人民代表大会制度的作用。

  然而记者发现,《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》《中华人民共和国预算法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等法律规定,审查和批准预算调整,以及上一年度的本级决算草案,都是本级人大常委会的职责。至于人大代表能否在增开的人代会会议上进行审议,法律上没有规定。

  “人大履行职责也需要严格依照法律。”受访工作人员说,经过反复斟酌后,人代会以“朝阳区第十五届人民代表大会第六次会议决议”的形式反映代表们的意见和建议,针对财政决算报告和审计报告的审议决定,还是在今后由人大常委会作出。

  记者注意到,“大会决议”对政府下一步工作,以及审计、预算和决算等均提出要求。为确保代表们的意见和建议能够被人大常委会会议充分吸纳,“大会决议”特别注明:“责成区人大常委会在充分吸收代表所提意见、建议的基础上,依法审查批准朝阳区2014年预算执行和其他财政收支的审计工作报告、朝阳区2014年财政决算草案的报告。”

  参会代表普遍对增开人代会并增加议事内容的做法表示支持。北京电视台新闻中心节目主持人王晓佳代表接受记者采访时说:“对于大多数人大代表来说,除了每年年初出席一次人代会以外,对区情的了解,更多是通过调研、视察等方式来进行。对全区上半年的发展情况缺乏整体的了解。而年中举行人代会可以让代表更方便地掌握区情区况,对提出议案和建议更有针对性,也对代表更好地履职有很大帮助。”

  多省份增开“人代会”形式各异,亟须法律规范

  近年来,很多省份都在探索增开人代会的形式。由于缺乏法律规范,形式各异。有的地方以常委会扩大会议形式召开,有的虽然被称为“小人代会”,但是会议不列入人代会序列。

  比如上海,从1990年开始,上海市和一些区、县人大常委会就开始探索常委会扩大会议的形式,在每年的人代会闭会后半年左右,举行一次人大常委会扩大会议,会议邀请全体上海市人大代表和在沪全国人大代表参加。会议组织代表评议政府半年工作等,并把代表评议与常委会审议结合起来。这一举措,对推动政府下半年工作起到积极作用。直到今天,上海仍在沿用人大常委会扩大会议的做法。有媒体评价称,这种形式为人大代表在人代会闭会期间执行代表职务,参与管理国家事务走出了一条新路。

  重庆市南岸区人大常委会从2005年开始,每年7月中旬前后,都会召开一次“小人代会”。每到这时,南岸区“一府两院”和经开区管委会都要向南岸区人大常委会和部分市、区人大代表报告半年工作情况,接受人大监督,并听取代表们的审议意见。由于参会人员的结构、规模与法定的人民代表大会相近,故被称作“小人代会”。但是会议不列入人代会序列。

  据了解,目前相关的法律规定基本按照一年举行一次人代会制定的,对于增开的人代会到底以什么形式举行、安排哪些内容,法律没有规定。

  8月5日,十二届全国人大常委会立法规划经调整后再次公布。其中,“修改《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》”在增加的立法项目中。看来,根据实践需要修改地方组织法,已经势在必行了。法律的修改能否解决增开人代会的法律瓶颈,也值得期待。

  ■法规链接

  《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》第15条规定:国务院应当在每年六月,将上一年度的中央决算草案提请全国人民代表大会常务委员会审查和批准。县级以上地方各级人民政府应当在每年六月至九月期间,将上一年度的本级决算草案提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。

  《中华人民共和国预算法》第51条规定:国务院和县级以上地方各级政府对下一级政府报送备案的预算,认为有同法律、行政法规相抵触或者有其他不适当之处,需要撤销批准预算的决议的,应当提请本级人民代表大会常务委员会审议决定。

  《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第44条规定:根据本级人民政府的建议,决定对本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算的部分变更,由县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会行使职权。

  依法尊重代表主体地位的要义

  湖南省人大常委会《人民之友》杂志社主编 田必耀

  谈到人大代表的主体地位,我们通常会引用代表法第2条的规定,“全国人民代表大会代表是最高国家权力机关组成人员,地方各级人民代表大会代表是地方各级国家权力机关组成人员。”这两个判断句表明,人大代表是人民代表大会的主体,代表人民的利益和意志,依法参加行使国家权力。

  人民代表大会制属于代议制。国家一切权力属于人民,人民通过人民代表大会行使国家权力。人大代表是受人民委托、代表人民行使国家权力的代表,被形象地成为“人民的使者”。

  那么,人大代表执行代表职务,行使国家权力的主要形式是什么?出席代表大会是代表执行代表职务最主要的方式,代表大会依法形成的决议决定、表决和选举结果,具有特定的法律效力。当然,闭会期间,代表视察、调研、列席常委会会议等活动,也属于执行代表职务,目的是为代表出席代表大会作准备,如积累信息、采集民意、了解情况等,但是,代表闭会期间的活动不能形成具有法定约束力的结果。因此,尊重代表主体地位的要义和核心在于为人大代表出席代表大会提供必要条件,保证人大代表依法代表人民参加行使国家权力,提高代表大会的质量和效能。

  从这个意义上讲,北京市朝阳区人代会年内召开两次,体现了对人大代表主体地位的尊重。其中,年中召开的第二次代表大会除了补选,还安排了听取讨论政府上半年工作、上年度财政决算以及审计情况、编制五年规划纲要征求代表意见等,主要是让人大代表知情知政。这些安排符合法律规定,没有产生“为了选举程序”的价值取向,也没有僭越人大常委会审批决算的职权。

  地方组织法规定,“地方各级人民代表大会会议每年应至少举行一次”。法律规定每年“至少”举行一次,不是每年“只能”一次,举行一次是最低要求,对每年多次举行会议没有限制。但是,从目前实际情况看,地方各级人代会,一般是一年只开一次。如果有重要人事安排,有的地方加开一次会议。有人做过统计,在全国3万多个乡镇人大中,一年举行一次会议的占91.9%,一年举行两次及两次以上会议的约占7.2%,一年内没有举行会议的约占0.9%。考虑会议成本、召集、议题等诸多因素,各地执行地方组织法的规定,广泛采用不违法的底线思维,“每年应至少举行一次”的规定变成“每年应至多举行一次”“每年只举行一次”。人们不禁发问:地方组织法赋予县级以上地方人大14项职权,乡镇人大13项职权,加上许多需要人大审议决策的大事,一年一度的代表大会又不断压缩会期,匆匆忙忙走完程序,人代会如何承载职责和民意?

  2014年5月,张德江委员长在浙江就乡镇人大工作进行调研时强调,要认真开好乡镇人民代表大会会议,根据法律规定和实际需要,合理安排会期和会议次数,全面有效行使乡镇人大的法定职权。

  人代会已经成为吸引公众眼球的重大政治事件。“保证人民通过人民代表大会行使国家权力”,不仅在召开人代会的数量上做加法,会议的程序、议题、审议也要走向务实,切实提高会议的质量和效率,这是“把人民代表大会制度坚持好、完善好、发展好”的题中之义。北京市朝阳区年内召开两次人代会给我们提供了一个视角。

[责任编辑:韩旭光]
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