专家:建议从六方面加强和规范检察机关案例指导工作

时间:2015-03-06 06:56:00作者:線杰新闻来源:正义网-检察日报

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  2010年7月《最高人民检察院关于案例指导工作的规定》(下称《规定》)对案例指导的意义、作用作了明确阐述,对指导性案例的类型、选送案例的条件,以及选送、撰写、审查、讨论、公布的程序等内容进行了详细规定。2010年12月至2014年12月,最高人民检察院先后发布五批指导性案例,共19件案例,为全国检察机关依法办理案件提供了指导和参考,促进了法律的统一正确实施。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(下称《决定》)指出:“加强和规范司法解释和案例指导,统一法律适用标准。”为了使案例指导工作得到进一步加强和规范,使《决定》精神落到实处,笔者建议,应当从以下六个方面加强和规范案例指导工作。

  一、提升对加强和规范案例指导工作重要性的认识。案例指导制度是司法改革过程中产生的新事物,是中国特色社会主义司法制度的重要组成部分。《决定》鲜明指出,加强和规范案例指导工作,其目的是统一法律适用标准。随着经济发展、社会进步和人们法律意识的提高,公众对严格执法的关注、对公正司法的渴望,特别是对每一起案件中能否感受到公平正义,给司法机关、司法人员带来了前所未有的压力与挑战。法律是静态的,司法活动是动态的,案件是纷繁复杂的,要想让司法人员准确地认定事实、全面客观地运用证据、依法正确适用法律,让案件当事人真实感受到同案同处的效果,必须强化案例指导的统一司法标准。检察机关应高度重视案例指导工作,深刻领会《决定》精神,将案例指导与司法解释放在同等重要的地位部署、计划,不断完善、规范指导性案例的筛选、编纂、公布、撤销等程序规定,在指导、规范上下功夫,切不可因征集难、筛选难、编纂难、指导作用有限而忽视、弱化案例指导工作。

  二、加深案例指导工作全局性、系统性的认识。最高人民检察院发布指导性案例有助于统一检察机关司法办案标准,有助于实现检察一体化,有助于监督检察权的运用,有助于约束检察人员执法行为,有助于增强办案人员的业务素质,有助于提高办案质量,有助于提升检察公信力,有助于让公众从每一个具体案件中感受到公平正义。检察机关应当从全局性、系统性的高度,对案例指导工作进行合法、科学、合理、有效的顶层设计。

  案例指导工作是检察机关法律监督职能的重要组成部分,控告申诉、职务犯罪侦查和预防、侦查监督、公诉、死刑复核、刑罚执行监督、民事行政检察等各项司法办案活动,都会遇到法律、司法解释规定过于原则的情形,需要有具体的已生效的案例予以比对权衡的指导,从而使承办的案件得到依法公正的处理。检察机关的指导性案例既包括实体方面的,也包括程序方面的;既包括刑事方面的,也包括民事行政方面的。从全局性来看,应当涵盖检察机关履行法律监督职责过程中办理的具有普遍指导意义的所有案例。由于案例指导工作起步较晚,目前发布的案例数量有限,尚不具备一定规模,很难形成系统性。从案例指导工作长远发展来看,最高人民检察院有必要进行系统性规划,制定近期、中期、长期目标,有针对性地公布案例选题计划,科学筛选案例,缜密编纂案例,合理划分类别,定期公布案例,使案例指导工作依法科学有序发展。

  三、强化指导性案例的指导性。指导性案例的特殊功能在于强有力的指导性,它体现在三个方面:一是发布机关是最高人民检察院,最高人民检察院领导各级人民检察院,最高人民检察院发布的案例当然具有指导性。二是发布案例的目的是为各级检察机关办理案件提供参考和指导。三是发布的案例在事实认定、证据采信、适用法律和规范裁量权等方面具有普遍的指导意义。因此,指导性案例的核心在于它的指导性。《规定》第8条列举了案例具有指导性大致包括几种情形:涉及的法律适用问题在现行法律规定中比较原则、不够具体;可能多发的新类型案件或容易发生执法偏差的案件;群众反映强烈、社会关注的热点案件;事实认定、法律适用、政策掌握或法律监督实践中有典型性和代表性;对法律解释合乎法律的原则和精神,处理结果恰当、社会效果良好等。

  从《规定》看,案例指导作用体现在四个方面:一是宣示性,包括群众反映强烈、社会关注的热点案件。二是指引性,包括可能多发的新类型案件或容易发生执法偏差的案件,对法律的解释合乎法律的原则和精神,处理结果恰当、社会效果良好的案件。三是弥补性,包括涉及的法律适用问题在现行法律规定中比较原则、不够具体的案件。四是规范性,包括事实认定、法律适用、政策掌握或法律监督实践中有典型性和代表性的案件。从检察机关公布的指导性案例来看,宣示性的案例所占的比例较大,指引性的案例有一些,弥补性、规范性的案例所占比例较少。

  如何在指导性案例中体现出指导性,《规定》第10条有所涉及,包括第(二)项要旨,简要概述案件具有指导意义的要点提示;第(五)项处理理由,在对案件进行分析评议的基础上,充分阐明案件的指导价值。从检察机关公布的指导性案例来看,19件案例全部撰写了要旨,但没有一个案例撰写处理理由。第五批指导性案例公布了指导意义,但撰写得比较简单。要旨比较原则、概括、简要,指导作用有限。因此,指导性案例的指导价值需要在处理理由中经过对争议问题进行分析评议,精炼出适用法律的精神及具体方法,得到精确地阐释。指导性案例的精髓在于处理理由的撰写,公民能够从处理理由部分将条文中的法律转化成现实生活中的法律,司法人员能够从处理理由部分准确获得本人承办类似案件应当掌握的标准,当事人能够从处理理由部分捕捉到能否同案同处的信息。当前,强化案例的指导性功能,重在对案例处理理由的撰写,这既是指导性案例灵魂所在,也是指导性案例长远发展的必然要求。

  四、突出案例指导的检察特色。指导性案例虽然不同于司法解释,不具有普遍的约束力,但因其由最高人民检察院经过特定程序发布,各级检察机关在办理同类案件、处理同类问题时应当参照。案例指导工作,如同司法解释工作,不仅最高人民检察院有,最高人民法院也有。对于如何划定司法解释权,全国人大常委会关于加强法律解释工作的决议中明确提出,凡属于法院审判工作中具体应用法律、法令的问题,由最高人民法院进行解释。凡属于检察院检察工作中具体应用法律、法令的问题,由最高人民检察院进行解释。划定最高人民法院和最高人民检察院的案例指导工作,可以参照司法解释,检察机关指导性案例应当主要体现检察工作的指导性,即检察机关发布的指导性案例应当突出检察特色。

  《规定》第3条列举了检察机关具有指导意义的案例,包括职务犯罪立案与不立案的案件;批准(决定)逮捕与不批准(决定)逮捕、起诉与不起诉案件;刑事、民事、行政抗诉案件;国家赔偿案件;涉检申诉案件等。从检察机关发布的19件案例来看,除几件指导性抗诉案件外,大多数案例检察特色还不够突出。检察机关承担着法律监督职能,检察机关的指导性案例应当体现出法律监督指导的特性。如何突出检察特色,需要检察机关案例指导工作部门在案例征集、审查、编纂过程中,围绕检察机关法律监督职能在承办具体案件中的作用发挥为重点,更多地突出检察机关在事实认定、证据采信、适用法律和规范裁量权等方面的具体标准,使办案人员直接、客观地得到明确、具体的指导。突出指导性案例的检察特色是规范检察机关案例指导工作的重要任务。

  五、亟须关注指导性案例的实践效果。指导性案例的实践效果与创设指导性案例的目的应当是统一的关系,只有指导性案例实践效果好,才能印证指导性案例制度设计科学。但是,运行四年多来,案例指导制度的实际效果并不尽如人意,与最初制度设计的目的存在一定差距。一是无论一般公众还是检察人员对指导性案例的公布知之甚少。虽然最高人民检察院在发布指导性案例时作了一些宣传工作,但效果不佳。从媒体报道看,一般公众即使关心检察工作的人,也很少谈论公布的案例。二是指导性案例对检察官办案的指导意义,或者说对检察官办理同类或相似案件产生的影响还不显著。三是公布的指导性案例数量少、类型单一,缺乏系统和规模,很难产生重要的指引作用。四是缺乏科学的统计、评估机制,指导性案例的实践效果难以客观评判。五是没有撤销机制,对指导性不强、案件事实发生重大变化、发现新的证据对案件处理结果产生重大影响、援引法律发生重大修改的案例如何处置,《规定》没有相关内容。建议有关部门对公布的指导性案例进行实践效果调查评估,为进一步加强和规范案例指导工作提供真实、科学、有效的数据支撑。

  六、完善案例指导的工作规范。案例指导工作是一个宏大的系统工程,需要各级检察机关、每位承办案件的检察官共同参与。指导性案例来源于基层、来源于司法实践,通过最高人民检察院有关部门依据相应的规范进行编撰,由最高人民检察院依相应规范程序发布,指导基层、指导司法实践。对于案例指导应有整体性、全局性、长远性目标。在顶层设计的同时,必须制定科学的工作规范。《决定》提出加强和规范案例指导,为检察机关案例指导工作和《规定》的修改提供了良好契机。

  建议有关部门在总结、调研的基础上,修改《规定》,完善案例指导的工作规范:进一步明确案例指导的意义,进一步细化指导性案件类型,进一步设定选送、推荐、征集案例的条件,进一步提出案例编撰的要求,进一步完善指导性案例查询机制。完善案例指导工作规范,还需要对几个重要问题予以明确:一是规定指导性案例的效力。建议指导性案例经最高人民检察院发布后,各级检察院在办理同类案件、处理同类问题时,应当参照执行。二是规定定期发布指导性案例。三是规定发布指导性案例统一平台,便于查询。四是规定每次发布的指导性案例应当是同类型案件。五是规定指导性案例的辨认、引用规则,方便检察官在办理案件过程中进行科学比对、合理引用、依法处理。六是规定运用指导性案例的条件和程序。七是规定指导性案例适用的监督机制。八是规定指导性案例实践效果评估办法。九是规定指导性案例清理、废止办法。十是规定指导性案例适用保障机制,包括培训、考核办法等。

  (作者单位:最高人民检察院法律政策研究室)

[责任编辑:安伟光]
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