徐汉明:积极稳妥地推进设立跨行政区划检察院

时间:2014-12-31 07:00:00作者:徐汉明新闻来源:正义网-检察日报

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  徐汉明

  党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(下称《决定》)提出,“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院,办理跨地区案件”。这一重大改革措施,对于构建确保司法权依法独立公正高效行使、与行政区划适当分离的司法管辖制度,具有重大的理论创新、制度创新、实践创新意义。需要依据我国国情和区域经济社会发展阶段性特点及其发展预期,总结实践做法,积极稳妥地推进。

  探索设立跨行政区划检察院的重要意义

  设立跨行政区划检察院,既是深化司法体制改革的任务之一,也是完善检察组织体系,发展中国特色社会主义检察制度的应有之义,其意义表现在:

  国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。推进国家治理体系和治理能力现代化,势必要求对作为国家治理体系重要组成部分的国家行政制度、司法制度进行适度的调整,界分两者关系,形成体系完备、结构合理、协调有序的行政体系与司法体系。司法作为社会公平正义的最后一道防线,在定分止争、权利救济、制约公权、保障人权、增进人民福祉方面具有不可替代的作用。探索设立跨行政区划检察院,既是遵循司法权运行规律的客观要求,也是完善国家治理体系的重要方面,是推进国家治理能力现代化的必然要求。

  构建科学的诉讼格局的必然要求。现代市场经济的典型形态在于,一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发,一切创造社会财富的源泉充分涌流。这给稳定固化的行政管理体制与司法管理体制带来挑战。随着跨行政区划乃至跨境案件的增多,诉讼主体的多元化,诉讼标的的多样化,诉讼关系的交织冲突,形成了跨时空、跨地域、跨行政管辖乃至跨国的境内与境外新型的诉讼格局。这就要求检察机关不断适应现代市场经济发展的需要,不断满足市场主体日益增长的对公平公正的法治需求,探索设立跨行政区划检察院,形成适应社会发展需要的新型诉讼格局,构建与法院审理普通案件在基层行政区划内进行、审理特殊案件在跨行政区划内进行的诉讼格局相协调的法律监督体制。

  排除外界干扰,保障检察机关依法独立公正行使检察权的必然要求。长期以来,司法机关的人财物管理等方面都由地方政府保障,出现了司法权地方化的倾向,个别领导甚至利用职权插手案件处理,造成相关诉讼出现“主客场”现象。《决定》提出“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院”,这是对党的十八届三中全会“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”要求的具体化。有利于排除地方保护主义等对检察工作的不当干扰,从完善检察管理体制、检察权运行机制层面确保检察机关依法独立公正行使检察权。

  设立跨行政区划检察院的理论与现实基础

  从世界范围看,跨行政区划司法机关已经是一种比较成熟的司法制度。在我国设立跨行政区划检察院,不仅符合人类社会推进法治文明建设的实践潮流,而且也有理论与现实基础。

  设立跨行政区划检察院具有制度基础。新中国成立之初,由于受当时经济、文化及社会物质生活等方面的制约,我国曾按照东北、西北、华东、中南、西南五大区域设立了跨省行政区划的检察署,既破解了交通不便、经济不发达、便利诉讼的难题,又凸显了司法的人民性。随着社会经济的发展,其后实行中央司法权与地方分享的体制,取消跨行政区划的五大区司法管辖体制,但这种跨省行政区划的司法管理体制与司法管辖制度的创设,成为现今深化司法体制改革的优质资源,需要创新性挖掘与转化。而中央司法事权与地方分享体制的功效正呈现逐步衰减的趋势,在某种程度上,局部地区成为司法权公正高效行使的体制性障碍,需要运用法治思维进行创新性改革与发展。改革开放以来,司法体制改革与经济、文化、社会体制改革相伴相随,曾进行多方面探索,比如:推进企业司法管理体制的改革,构建林业、铁路、监所等去企业化、跨行政区划的司法体制改革;探索建立与省直管县市行政体制改革相匹配的司法管理体制和司法管辖制度;探索建立跨行政区划的专门检察院、法院管理体制和管辖制度,先后设立铁路、海事、知识产权等跨行政区划的专门司法机关,将相关类型案件集中管辖。这些探索为设立跨行政区划检察院提供了理论创新、制度模式、实践基础及其发展路径。

  设立跨行政区划检察院具有法理依据。司法权是中央事权。检察机关作为法治的守护者,既要防止警察侦查权的滥用,又要防止法官裁判的专断,维护宪法法律统一正确实施、维护中央权威、维护法治尊严是其天然职责。其行使职权不受地方限制,不受行政机关干预是推进社会主义法治体系建设的应有之义。设立跨行政区划检察院法理基础在于遵从“检察一体”原则,彰显其平衡利益冲突、修复受损秩序、维护公平公正、保障人民权益、促进社会和谐、增进人民福祉的价值功能。

  设立跨行政区划检察院具有法律依据。人民检察院组织法、《关于新疆维吾尔自治区生产建设兵团设置人民法院和人民检察院的决定》《全国人民代表大会常务委员会关于在沿海港口城市设立海事法院的决定》(下称《设立海事法院的决定》)等均明确或隐含地规定了与行政区划适度分离的司法管辖制度,这为探索设立跨行政区划检察院奠定了法律基础。以《设立海事法院的决定》为例,其第3条第2款规定:“各海事法院管辖区域的划分,由最高人民法院规定。”这一条款使用了管辖区域一词,可以认为明确规定了司法区划与行政区划适度分离制度。从法律实践来看,司法区划与行政区划也并非完全重合,如湖北省的“湖北省人民检察院汉江分院”派驻监狱检察院都没有对应的行政机关。

  设立跨行政区划检察院具有政策依据。探索设立跨行政区划法院和检察院,对于维护国家法律统一正确实施,建构新型中央与地方关系,减少地方干预,维护公平正义,保障市场经济秩序良性运行具有重要意义。积极探索设立跨行政区划检察院是符合全面深化改革、全面推进依法治国、发展完善中国特色社会主义检察制度的重大实践引领。

  设立跨行政区划检察院具有现实基础。由于历史原因,我国基于特定领域设置了一些专门司法机关,这些专门司法机关已经有了一套比较成熟的构架和实践的积累。如全国铁路运输系统的司法机关设置体制比较成熟,公安、检察、法院一应俱全。铁路运输检察机关作为专门检察院移交地方后,属于省级检察院的派出院(下设基层铁路运输检察院),管理体制方面不同于一般的地方检察院,其人财物由省一级统一管理,不受制于地方。以铁路运输检察机关为基础设立跨行政区划检察院不需要在人财物的管理调整方面与地方进行过多的协调,相对于其他地方检察院比较具有制度优势。探索设立跨行政区划检察院,一方面可以集中优秀专业人才办理专业案件,统一办案标准,有效提升办案质量,维护国家法律统一正确实施;另一方面由于跨行政区划检察院的司法管辖区划与行政区划相分离,可以有效破除地方干预,实现办案的公平公正。

  探索设立跨行政区划检察院的路径选择

  探索设立跨行政区划检察院是一项复杂的系统工程,可以从以下几个方面着手。

  设立与行政体制改革要求相适应的跨行政区划检察院。《决定》明确提出:“优化行政区划设置,有条件的地方探索推进省直管县(市)体制改革。”这项改革必然对当前司法区划造成直接影响。比如依照审级管辖制度的上诉审程序,是诉讼当事人行使诉权定分止争、权利救济、制约公权、维护正当权益的法定渠道,这就需要相应的司法机关予以保障,可以考虑在一个省(自治区、直辖市)范围内先行试点设立若干个跨行政区划的检察院、法院。

  进一步总结专门司法管辖体制的运行经验。当前,铁路运输检察院实际上是一种跨行政区划的检察院,专门负责管辖铁路运输领域案件。可以考虑将铁路运输、长江航运、航空运输和海关执法监督等交通运输领域案件先纳入管辖范围,实现对交通运输领域刑事、民事、行政和执法四合一的法律监督。在此基础上,将实践中成功做法加以制度化、规范化、定型化,探索将一部分跨行政区划的职务犯罪案件,通过指定管辖等方式交给跨行政区划检察院进行办理。根据形势发展,逐步探索将跨行政区划的重大环保案件和土地资源案件纳入检察机关的监督范围,设立专门检察院。

  设立最高检巡回检察分院。《决定》提出,最高人民法院设立巡回法庭,审理跨行政区域重大行政和民商事案件。这样做有利于审判机关重心下移、就地解决纠纷、方便当事人诉讼,这将给司法管辖制度、诉讼程序制度以及法律监督制度带来相应的改革完善提出要求。因此,适应改革后的诉讼格局的发展完善,需要相应设立最高检巡回检察分院,重点行使对最高法巡回法庭审判活动的法律监督。

  设立专门的公益诉讼检察院。《决定》提出,要探索建立检察机关提起公益诉讼制度。当前,跨行政区划乃至跨境案件越来越多,如国有资产保护、国有土地使用权转让、生态环境和资源保护等案件,往往涉及数省,由某个案件所在地检察院提起公益诉讼,难以摆脱地方干扰和“主客场”的嫌疑。在省(自治区、直辖市)范围内,可以先设立一至两个检察院专门办理此类案件;在跨省区域,设立最高检公益诉讼检察分院,对跨省公益诉讼案件行使检察权。

  (作者为中南财经政法大学法治发展与司法改革研究中心主任)

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