阚珂:深圳“一市两法”困扰的终结

时间:2014-09-29 06:49:00作者:阚珂新闻来源:正义网-检察日报

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  1994年,国家赋予深圳市制定经济特区法规规章的权力,不是通常意义上的立法权,它本义是解决经济特区发展中的立法问题,而不是解决经济特区之外行政区域发展所需要的立法问题。

  但事物的关联性、问题的复杂性和情况的发展变化并不一定一开始就能完全考虑到。全国人大常委会作出授权决定时,特区外的宝安县与特区内的福田、罗湖、南山三个城区(特区面积为327.5平方公里,占深圳市总面积的1/6)不同,不适用特区法规矛盾并不突出。随着城市化进程,宝安县改为宝安、龙岗两城区,与特区内的三个城区基本上同步发展。但特区法规只能在经济特区实施,而在经济特区外的宝安、龙岗两区实施的是广东省的地方性法规,这种情况不适应深圳市经济发展和法制建设的要求。

  1994年4月底,深圳市人大常委会有关负责人就如何解决深圳经济特区法规适用于包括宝安区、龙岗区在内的全市行政区域问题,专程到北京向全国人大常委会法制工作委员会请示。6月26日,深圳市人大常委会向广东省人大常委会请示,请其就深圳市宝安、龙岗两区适用经济特区法规问题作出决定。广东省人大常委会同意深圳经济特区法规适用于包括宝安、龙岗两区在内的深圳全市行政区域,但认为广东省无权擅自扩大深圳经济特区法规的适用范围,于是在7月19日向全国人大常委会转报了深圳市的请示。全国人大常委会有关负责同志8月2日将这个文件批示给我:“此件请阚珂同志阅存。过几天抽时请深圳人大来一下,听听汇报。”

  1994年8月,国务院有关副秘书长和国务院法制局负责人到人民大会堂,与全国人大常委会有关副秘书长交换意见,我参加了这个会议。研究认为,这个问题涉及扩大经济特区的范围,提出三种办法:第一,将深圳经济特区扩大到宝安、龙岗两区,但当时没有扩大特区范围的考虑,而扩大特区范围不由全国人大决定;第二,可由全国人大作出深圳经济特区法规在其全市实施的决定,但认为不宜由全国人大作这样“二次授权”性质的决定;第三,将深圳市变为较大的市,这样它就有了制定地方性法规的权力,但经济特区法规仍不能在宝安、龙岗两区适用,“一市两法”没有彻底解决,另外,当时国务院已暂停审批较大的市。

  9月5日,全国人大常委会有关负责同志和几位有关副秘书长、法制工作委员会的有关负责同志听取了深圳市人大常委会有关负责同志的汇报。我参加了这个汇报会。

  1995年12月27日,全国人大常委会办公厅向广东省人大常委会发出《关于深圳市人大及其常委会制定的法规适用于该市行政区域内问题的复函》,同意深圳市人大及其常委会制定的法规适用于该市行政区域内(包括宝安、龙岗两区),但法规有关国家赋予经济特区的特殊改革方面的规定只能适用于所属经济特区。深圳市人大及其常委会制定的法规在非经济特区的宝安、龙岗两区实施时,如果与广东省人大及其常委会制定的地方性法规发生冲突,应适用广东省人大及其常委会制定的地方性法规。复函解决了深圳市经济特区内外统一适用经济特区法规问题,但由于国家赋予经济特区的特殊改革方面的规定只能适用于所属经济特区,这样,在实质上没有扩大经济特区立法权。

  2000年3月15日,九届全国人大三次会议通过了立法法,明确经济特区为较大的市,享有制定地方性法规的权力,法规报所在省人大常委会批准。这就深圳市而言,是确认了1995年12月27日全国人大常委会办公厅给广东省人大常委会的复函。

  2010年5月27日,国务院就广东省提出的《关于延伸深圳经济特区范围的请示》,作出了《关于扩大深圳经济特区范围的批复》。根据这个批复,从2010年7月1日起,深圳经济特区范围扩大到深圳全市。这样,在深圳全市既统一实施深圳经济特区法规,又统一实施深圳市地方性法规,“一市两法”问题得到了全面、彻底解决。换句话说,困扰深圳的“一市两法”问题到此终结。

  (作者为全国人大常委会法制工作委员会副主任)

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