专家:中国外逃贪官带走大量资金 真正被追回极少

时间:2014-07-17 08:30:00作者:向楠新闻来源:中国青年报

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  黄风,最高人民检察院专家咨询委员会委员、北京师范大学刑事法律科学研究院国际刑法研究所所长

  目前,外逃贪官转移资产的方式日益多样化,比如地下钱庄、表面上看起来合法的投资或设备购买行为等,不仔细甄别很难发现。在许多案例中,我们发现,一些律师事务所、会计师事务所给外逃人员转移资产出谋划策,再有就是许多贪腐行为都是通过房地产洗钱,所以也应该将师事务所、会计师事务所和房地产商纳入反洗钱义务机构范围。

  今年以来,打击外逃贪官工作被有关方面放到了前所未有的重要位置。

  1月,中共中央政治局常委、中央纪委书记王岐山在中央纪委三次全会上强调,要加大国际追逃追赃力度,决不让腐败分子逍遥法外,给妄图外逃的腐败分子以震慑。3月,最高检下发了《关于进一步加强追逃追赃工作的通知》,要求各级检察机关要把追逃追赃工作放到与办案工作同等重要的位置来对待。同月,在中央纪委内部机构调整中,外事局与预防腐败室整合为国际合作局。5月,中央纪委专门召开中央国家机关有关部门国际追逃追赃工作座谈会……

  我们当前在打击外逃贪官方面取得了哪些成绩,又面临哪些困境?对于外逃贪官,我们如何才能做到提前预防?日前,最高人民检察院专家咨询委员会委员、长期关注贪官外逃问题的北京师范大学刑事法律科学研究院国际刑法研究所所长黄风教授,接受了中国青年报记者专访。

  打击外逃贪官,国际最惯用的做法是引渡

  中国青年报:我们在打击贪官外逃方面做得怎么样?

  黄风:近年来,我国在缉捕外逃人员特别是外逃贪官方面的成效不错,一大批外逃人员被引渡、遣返,许多国家也与我们建立了密切的合作关系。特别是厦门远华特大走私案主犯赖昌星被加拿大政府遣返前后所引起的一系列连锁效应,让我们在境外追逃方面的工作取得了显著进展。

  中国青年报:打击外逃贪官,我们通常有什么招儿?

  黄风:国际最惯用的做法是引渡。目前,我国已经与37个国家签订了双边引渡条约,与周边国家以及发达国家的缔约速度也明显加快。在没有与我国签订引渡条约的国家,我们一般采取遣返非法移民的方式来达到境外追逃目的。

  在多年实际工作中,我们也总结出了一系列行之有效的追逃方式,比如劝返。劝返简单而言就是利用刑事政策、心理战术等,最终说服外逃人员回国接受审判。一般情况下,贪官出逃大都是想到国外既逃避处罚又过上他们想象中的优越生活。可实际上,许多人跑到国外后发现情况并非如此,有的转移出去的资产被冻结,有的家属的移民地位受到威胁,有的还要东躲西藏,不敢公开露面。我们正是利用了外逃人员的这种心理落差,再加之“愿意接受遣返即可认定为自首”等一系列刑事政策的诱导,最终成功使外逃人员回国。

  外逃人员被劝返回国,典型的例子就是曾涉2005年东北高速失款案的中国银行黑龙江省分行河松街支行原行长高山。当时案发后,高山携巨款逃往加拿大,在当地深居简出。高山最终之所以选择放弃诉讼、被遣返回国,很大程度上是因为他意识到,如果官司继续打下去,不但他的移民身份,就连他家属的移民身份都可能被剥夺。

  最后,如果外逃人员既不能被引渡、遣返,劝返也无效,我们还可以向外逃人员所在地的司法机关提供外逃人员触犯当地法律的证据,比如伪造移民身份或者洗钱等,以异地追诉方式,使得外逃人员面临被递解出境的法律后果或者迫使其自愿接受遣返。

  中国青年报:可是,在许多公众眼中,我国贪官外逃问题依然严重,打击力度似乎还是不够。

  黄风:这可能有两方面原因:一方面,相比于那些已经被抓回国内的贪官,老百姓往往更关注那些逃出去的贪官,因为这些人更能引起大家的气愤,对公众舆论的冲击力更大;另一方面,现实中需要承认的是,仍然有一些重大的贪官外逃案件没能得到解决,个别“巨贪”仍然逍遥法外。

  比如曾任浙江省温州市副市长、浙江省建设厅副厅长的杨秀珠,其已被查清的涉案金额高达两亿多元。2003年,他逃往美国,随后辗转欧洲多个国家躲藏。2005年,他在荷兰被当地警方逮捕。可是快10年过去了,尽管我们采取了多种努力,仍未将他追回来。这里面既有我国与荷兰尚未签署引渡条约的原因,也折射出我国当前在打击外逃贪官方面所面临的典型困境。

  中国青年报:具体的困境有哪些?

  黄风:在各国引渡法律中,都有“政治犯罪不引渡”的原则。可是现实中,一些国家面对我国提出的引渡或遣返请求,习惯于听信逃犯关于“回国后可能遭受政治迫害”的辩称,对于一些犯罪事实已经非常清楚的外逃人员,特别是一定级别的外逃官员,既不积极遣返也不给出像样的理由。

  死刑问题是当前引渡中的一个难题。由于我国《刑法》中规定有死刑,于是对于那些坚持“死刑不引渡”原则比较彻底的国家,引渡就存在一定的障碍。

  外逃贪官带走大量资金,但真正被追回的极少

  中国青年报:我们经常听到的是哪个贪官被追回来了,但却很少听到他所带出去的钱被追回来。这是为什么?

  黄风:的确如此。这也反映出我们当前在打击外逃贪官方面所存在的一个严重问题——“重追人,轻追赃”。经常认为想尽办法把人弄回来就行了,如果追赃可能影响追人的话,追赃问题可以放一放。这就导致我国外逃贪官带出去了大量资金,但真正被追回的极少,冰山一角都不到。

  实际上,追赃非常重要。外逃贪官转移资产就是为了享受,如果剥夺了他的资产,对他的外逃生活将是直接打击。而且,许多外逃贪官正是仗着自己转移了大量资金,有雄厚的经济基础,才一直和我国政府或者当地政府打官司,对追逃工作设置阻碍。

  当然,如今外逃人员转移资产的手段日渐隐秘,追赃难度越来越大。特别是赃款涉及巨大经济利益,在全球经济不景气的大背景下,不论哪个国家都不愿意将已经流入的资产再退回去。

  中国青年报:如何才能有效追赃?

  黄风:国际上已经有了关于外逃人员追赃的成熟制度——“相互承认和执行没收令制度”,这是《联合国反腐败公约》明确规定各成员国需要建立的一项国际追赃法律制度。如果有了这一制度,只要在能够证明相关资产是非法所得的情况下,一国司法机关就可以签发没收令,并请求其他国家协助执行。

  2012年我国新修订的《刑事诉讼法》中已经写入了“犯罪嫌疑人被告人逃匿死亡情况下的违法所得没收程序”。这就意味着,在贪官外逃的情况下,我们的检察院仍然可以申请法院没收相关财产。但可惜的是,由于我国目前并未建立“相互承认和执行没收令制度”,而国际司法合作通常遵循对等原则,如果我们不能协助外国冻结、扣押被转移到我国境内的财产并执行外国的没收令,有关国家可能也不愿意协助我们。

  我国加入《联合国反腐败公约》已近10年,至今仍未建立起“相互承认和执行没收令制度”,不得不说是一大遗憾。因为世界上许多国家,就连斐济、汤加等国都建立了相应制度,这无疑会对我们的追赃工作形成巨大制约。

  中国青年报:如此有效的一项制度,为什么迟迟没能建立起来?

  黄风:当初准备加入《联合国反腐败公约》,研究国内立法与公约的衔接问题时,“相互承认和执行没收令制度”是被作为重点提出的,并很快有了相关立法的初稿。但这么长时间过去了,包括这项制度在内的立法草案仍在“酝酿”之中,最根本的一点就是被各部门的职权划分给缠住了。有关国际刑事司法协助的国内立法,涉及行政、司法、国际合作等多个方面,牵涉部门众多,权力划分就成了焦点。在这一问题上,必须有权威部门快刀斩乱麻。

  律师事务所、会计师事务所、房地产商也应成为反洗钱义务机构

  中国青年报:许多公众不理解,为什么在追逃特别是劝返工作中经常会给外逃人员一些政策上的“照顾”。对此,您怎么看?

  黄风:不止公众,许多法律专家也不理解。就拿中国银行广东开平支行原行长余振东被美国递解出境押送回国的例子来说,当时美方遣返余振东,前提之一就是我国承诺不会判处余振东死刑,且所判有期徒刑不超过美国法院判处余振东的监禁刑。在美国,余振东被判处了144个月的监禁刑,这意味着,我们只能判余振东12年有期徒刑。当时就有一些法学家提出异议,认为余振东涉案几十亿元,按照我国法律绝对应判死刑,但到美国跑了一圈后,竟然只能判12年有期徒刑。但当时的情况是,我们不作出承诺,余振东就遣返不回来。

  在追逃工作中,给予被遣返的外逃人员什么样的“优待”,其实是一个利弊权衡的过程。一方面我们应该提高国际谈判技巧,尽量将“让步”减小;另一方面,公众也应该理解,完全不“优待”,有时候人的确抓不回来。

  中国青年报:对于贪官外逃,我们能不能做到提前预防?

  黄风:当然可以,而且很有必要,因为提前预防可以说是成本最小、效果最好的办法。

  贪官外逃前一般会做两件事:一是办理出国手续;二是转移资产。所以我们应该从这两方面建立预防措施。首先,应该建立严格的官员旅行证件管理制度,国家也应该加强对旅行证件申办程序的监管,防止一些官员用假身份办理出国证件;其次,应该建立完善的领导干部财产以及重大事项报告制度。这方面,我们已经在做,并且越来越细。下一步,在详细申报的基础上,应该进行抽查,保证申报的真实性。

  打击外逃贪官转移资产,还有一个有效的办法就是反洗钱。如今,很多外逃人员资产转移甚至国内贪官的行贿受贿都是通过洗钱的手段,以设立各种空壳公司、离岸公司来运作,最终达到逃避监管的目的。但是在这方面,我们的监管还是很薄弱。

  中国青年报:我们国家设立了专门的反洗钱监管机构。为什么还说监管很薄弱?

  黄风:硬件上我们已经比较齐备,但我们的制度层面还存在不少问题。

  首先,我们的反洗钱监管往往集中于通过国家正规金融机构转移资产的行为。但实际上,外逃贪官转移资产的方式日益多样化,比如地下钱庄、表面上看起来合法的投资或设备购买行为等,不仔细甄别很难发现;其次,我们法律中规定的反洗钱义务机构范围太窄。在许多案例中,我们发现,一些律师事务所、会计师事务所会给外逃人员转移资产出谋划策。在国内,许多贪腐行为都是通过房地产洗钱的,所以应该将律师事务所、会计师事务所和房地产商纳入反洗钱义务机构的范围。

  我国当前对于洗钱行为的刑事处罚制度也存在漏洞。我国《刑法》第191条规定的洗钱罪,全部是协助他人洗钱的行为,比如明知是贪污贿赂犯罪所得而为其洗钱的。但在许多外逃贪官案件中,上游犯罪人直接就是洗钱人。但是按照我们现在的法律,他的洗钱行为是单独不入罪的,只能作为贪污贿赂等犯罪中的一个情节,如果贪腐贿赂的犯罪事实没有查清楚,洗钱行为就不会受到单独调查。这就经常导致,贪官以洗钱手段向外国转移资产之后,国外先启动了反洗钱调查,我们却迟迟没有动静。

  理性看待中美两国互通银行账户信息的反腐作用

  中国青年报:今年年初,中纪委在机构内部调整中,把外事局与预防腐败室整合为国际合作局。这种机构设置会给目前打击外逃贪官工作带来哪些改变?

  黄风:打击贪官外逃是一项综合性的工作,比如,要对外逃人员作出不判处死刑的承诺,按照现在的法律只有最高法院有这项权力;外逃贪官资产被国外没收后,国外要求以分享的名义返还(例如100万元的资产,外国政府要求拿50万元返还50万元——编者注),这就需要国有资产管理部门同意。这时候就需要一个机构来牵头和协调,找所涉及的各个部门坐下来商量、研究,最终拿出方案。中纪委则是这个牵头机构的最佳选择。

  实际上,近年来,我们打击外逃贪官的工作已经有了制度化的发展。据我所知,中纪委就有专门的境外缉捕部际联席会议机制,同时还授权最高检察院协调境外追赃工作的开展。

  中国青年报:据媒体报道,中美两国已于日前就《美国海外账户税收合规法案》的实施达成一项初步协议。中国将把有关美国公民所有在华账户信息提交给美国国税局,而美国则会将中国公民在美国账户信息提供给中国政府。许多公众认为,此举将暴露许多贪官。是这样吗?

  黄风:这项措施对于反腐工作肯定是积极的,至少能够为发现和调查非法资产的获取和转移提供一定的线索,但具体的效果会怎么样,还要切实的分析。

  众所周知,美国财政部掌握着全美人口包括在美外国人的详细账户信息,不但包括基本信息还包括交易信息。但如果只是从国际收支监管和税务征收的角度,相关合作只提供有限信息的可能性更大,不会提供详细的账户信息和交易记录;同样,按照我国《商业银行法》的规定,只有司法机关有权获取个人账户的详细交易信息,所以在我国,只是通过政府间的行政合作就把所有银行账户的交易信息提供给别人,也不大可能。

  如果只是相互间提供简单的账户信息,那在反腐中的作用就比较有限了。一般人都清楚,贪官很少会用自己的名字甚至直系亲属的名字去开户,往往是通过一些隐秘的公司或者利益代理人去运作非法所得。即便有了简单的账户信息,也可能出现查不到真正持有人的状况。所以公众对于中美两国互通银行账户信息的反腐作用,还要理性看待。

[责任编辑:韩旭光] 上一篇文章:国务院法制办正修改行政复议法 年内或提请草案
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