财政部密集发文 把建立透明预算制度放在改革首位

时间:2014-07-10 07:39:00作者:新闻来源:法制日报

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  编者按  

  在2014年上半年的最后一天,中共中央政治局审议通过了《深化财税体制改革总体方案》。在全面深化财税体制改革的总体布局中,预算改革无疑扮演着“开路军”的角色。而实施全面规范的预算公开制度则是预算改革的基础。改进预算管理制度,建立全面规范、公开透明的政府预算制度,是今年财政部推进深化财税体制改革的重头戏。此举旨在进一步硬化预算约束,规范政府行为,实现有效监督,提高资金效益,真正把预算分配权关进制度的笼子,使政府预算在阳光下运行。 

  7月4日,财政部部长楼继伟在接受媒体采访时提出,要把建立透明预算制度放在预算改革的首位。实际上,《法制日报》记者经过梳理统计发现,从2013年年底开始到2014年6月底,财政部密集发文,基本上是以每月平均两个部委文件的频率,推出各类大力推进预算公开的相关文件通知。从预决算的公开内容、公开范围、公开对象以及公开力度等各方面,财政部正全力部署打造着预算透明的改革构架,揭示出今年财政公开力度将大于以往,不断向打造阳光财政目标靠近的决心和气势。 

  预决算全部细化到项级科目 

  进一步细化预决算公开内容,是财政部在推进透明预算改革中强调最多的一项。 

  在今天3月初的全国两会上,由财政部向全国人民代表大会作的报告提出:“政府支出预决算全部细化到项级科目,专项转移支付预算细化到具体项目。扩大部门预决算公开范围,除涉密部门外,中央和地方所有使用财政拨款的部门均应公开本部门预决算。” 

  3月18日,财政部发出通知强调,今年要进一步细化地方政府预决算公开内容,政府预决算全部细化到支出功能分类的项级科目,专项转移支付预决算细化到具体项目。这预示着预算透明制度改革已经在地方开始全面展开。 

  今年两会后,财政部在2013年的政府信息公开年度报告中披露,在2013年教育、科学技术等7个重点领域的支出已经细化公开到项级科目。在此基础上,2014年除涉密内容外,中央部门预算全部公开到支出功能分类的项级科目。 

  据了解,我国《政府收支分类科目》中支出功能分类科目分为类、款、项3个级次。今年的中央预算公开到项级科目,意味着政府支出预算已经按照最底层科目公开。将专项转移支付预算按照每一个具体项目向社会公开,更加体现了中央政府打造阳光财政的力度和决心。 

  凡财政拨款部门单位都要公开 

  今年3月18日,财政部发布的《关于深入推进地方预决算公开工作的通知》指出,“扩大地方部门预决算公开范围,除涉密部门外,地方所有使用财政拨款的部门均应公开本部门预决算;政府预决算全部细化到支出功能分类的项级科目,专项转移支付预决算细化到具体项目。” 

  这份通知明确,各级财政部门负责本级政府预决算公开,各部门负责本部门预决算公开。特别是所有使用财政拨款安排“三公”经费支出的部门和单位都应公开财政拨款“三公”经费预决算。 

  对此,财政部财科所副所长白景明曾向记者表示:“现在有的省本级都只公开到类、款,通知要求预决算要公开到支出功能的项级科目,另外要求省对下的转移支付资金要细化到具体项目上,这都是有突破性的,细化程度大幅度提高。” 

  中国政法大学法治政府研究院副院长王敬波教授分析指出,这份通知出台的“背景”有两个:首先是各级政府预决算公开的时限通常为预决算批准(批复)后20个工作日内。按照今年地方召开两会的时间推算,公开时间窗口已经临近。财政部及时提醒,也是意在防止少数部门耍赖爽约。其次,我国财力支出是下沉的,80%左右的财政支出在地方政府,地方支出的大头又在市县一级,省本级的支出也不大。此前,中央预算越来越详尽,而地方预算则成了最大的“硬骨头”和“深水区”,财政部对此发力,也算有的放矢。 

  三公经费增减须说明原因 

  2014年1月3日,元旦刚过,财政部、中组部、国家公务员局就联合印发《中央和国家机关培训费管理办法》,剑指三公经费的预算控制。该办法规定,培训费实行综合定额标准控制。紧接着在1月7日,财政部又对外公布了修订后的《因公临时出国经费管理办法》。 

  新办法规定,出访团组实行计划审批管理。各地区各部门各单位要认真履行因公临时出国计划报批制度,严格控制因公临时出国团组人数、国家数和在外停留天数。不得安排照顾性和无实质内容的一般性出访,不得安排考察性出访。因公临时出国经费全部纳入预算管理,严控因公临时出国经费总额。 

  3月18日,财政部发布通知提出,各级财政部门公开本级“三公”经费财政拨款预算总额和分项数额,对增减变化的原因进行说明。同时“三公”经费决算公开要细化说明因公出国(境)团组数及人数,公务用车购置数及保有量,国内公务接待的批次、人数、经费总额,以及“三公”经费增减变化原因等信息。地方预决算公开的时限为预决算批准(批复)后20个工作日内,公开时间应保持一致,每年集中时间将政府预决算、部门预决算及“三公”经费预决算等内容向社会公开,力争一天内公开完毕,各省原则上应于每年10月31日前完成。“三公”经费预决算随同部门预决算一并公开。 

  对此,中央党校教授林喆认为,“三公”经费中对于公务用车购置和运行的细化规定以及对因公出国的经费预算的细化规定,更加明确了国家的反腐方向,也意味着我国向预算改革顶层设计的道路上不断前行。 

  专家建议预算外信息也应公开 

  政府收支未能全部纳入预算,以及纳入预算的政府收支并非都受到了同样严格的预算管理和监控,在业内人士看来,这两大问题长期存在于政府收支预算管理之中,成为完善我国政府预算体系的桎梏。 

  财政部部长楼继伟在今年两会报告中提出,要扎实推进财税体制改革,实行全口径预算管理,坚决制止地方政府违法违规举债行为。 

  什么是全口径预算管理制度?对此,财政部财政科学研究所综合政策研究室研究员于长革解释说,全口径预算就是把政府所有收支全部纳入统一管理,其目标定位于构建一个覆盖所有收支,不存在游离于预算外的政府收支,是将所有类型的财政资金收支都纳入统一管理体系的制度框架。我国目前的预算编制方法存在过粗,非全口径,编制时间短等弊端。改革的目标要体现全口径预算、细项目预算、准备过程更充分、预算报告要易读等方面。 

  由于预算外资金涉及部门、单位或者个人的利益,因此在实践中将预算外纳入预算内阻力非常大,效果也并不明显。对此,上海财经大学公共经济与管理学院院长蒋洪建议,应公开预算外信息。目前公开的政府预算信息中,部门并未公开财政专户资金,财政也并未公开政府性基金等内容。如果能够在监督检查过程中,将上述信息公开,就会对相关部门形成动力和压力,从而逐步规范预算外资金的管理,并按照要求将其纳入预算内。比如黑龙江省人大在审议2012年部门预算时,要求部门提供财政专户资金的信息并与往年对比。与2011年相比,大部分部门的财政专户资金都减少6%左右。

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