立法法修改应重点关注地方立法权改革

时间:2014-06-09 06:36:00作者:郑毅新闻来源:正义网-检察日报

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  立法法的修改业已提上全国人大的议事日程,因目前地方立法权在配置层级上尚无向乡镇一级扩充的必要,因此在未来相当长的一段时期,相应改革仍应聚焦于特定地方立法权的各自完善及彼此关系的协调。

  较大的市的立法权改革:逐步推进较大的市身份与立法权脱钩

  在现行立法法第63条规定的三类较大的市中,具有浓厚的国家计划和行政审批色彩的国务院批准的较大的市已成为各地竞相争夺的资源。截至1993年,国务院曾分四批认定较大的市,随着各方面事业的发展,以温州、东莞为代表的后发城市在许多方面已经超过一些较大的市,但却无法获得相匹配的立法权。随着党的十八届三中全会“逐步增加有地方立法权的较大的市数量”决定的出台,新一轮“申大”浪潮再次掀起。

  应对策略有三:一是增加一定数量的“较大的市”;二是让所有地级市获得立法权;三是把制定地方性法规和规章的权力扩大到县一级。显然,虽能迎合扩权强县的潮流,但目前推行普遍县级立法的时机尚不成熟;而第一种方案也面临现实困境:扩大较大的市数量仍是计划时代行政审批思维的延续,且审批结果未必能与地方发展需求完全契合;审批是将较大的市作为一种制度资源的再分配,难保背后不会引发跑部钱进、集体攻关等潜规则的发酵和放大;扩充较大的市数对地方立法权的普遍需求而言仅是杯水车薪——这种张力若不能良好调谐,势必引发中央政策“撒胡椒面”的尴尬,并导致非较大的市的处境更加艰难。

  最为彻底的办法,是通过修改立法法将较大的市身份与立法权脱钩,使所有的地级市均享有相应的立法权。但这项改革应根据城市发展水平、现实立法能力的评估结果,分阶段、分批次地以试点的方式逐步推进。作为副产品,第一方案和第二方案间选择的机会成本也将被事实消弭:增加较大的市数量同赋予所有地市以地方立法权不再指向同一问题,而党的十八届三中全会“逐步增加”的要求本身就暗含了“分阶段、分批次的试点模式”的制度空间。

  当然,也应关注城市立法权普遍化后可能诱发的新问题,如:较大的市、副省级市和一般地级市在立法上有无位阶差异?规范冲突如何解决?如何避免在法院裁判依据的选择适用过程中诱发新的地方保护主义?这都需要立法法前瞻性的制度预设。

  经济特区的立法权改革:作为一类特殊的地方立法权主体以专条专款的方式予以整合规定

  立法法以三个条文规定了经济特区的立法权,主要面临两个问题。

  第一,作为较大的市,“经济特区所在地的市”亟须立法回应。立法法制定时既存的四个经济特区均以城市为基础,故“经济特区所在地的市”表述并无不妥,但这却无法涵括后来新增的两个经济特区:海南以省设立特区,辖3个地级市和6个县级市,“所在地的市”如何确认?喀什以地区设立特区,“所在地的市”究竟指喀什地区还是行署所在的喀什市?前者超出了立法法中“市”的概念界定,后者则开了县级单位作为经济特区载体的先例,应何去何从?

  第二,立法法第81条对经济特区立法权的特殊观照形成了对第63条较大的市立法权的事实覆盖。早先四特区在设立时部分市区未被纳入特区范围,故这两个条款的区分具有现实意义。但随着四地先后将特区范围扩大至全市,这两条的差异就仅仅体现在形式身份层面——同一个立法主体,以较大的市的身份立法,则不能突破上位法;以经济特区的身份立法,则可以突破。因此,可考虑将经济特区剔出较大的市的范畴,作为一类特殊的地方立法权主体以专条专款的方式予以整合规定。

  民族自治地方的自治立法权改革:修法重点应落在自治区自治法规审批程序的松绑上

  党的十八届三中全会提出“坚持和完善民族区域自治制度”,焦点之一即为自治立法权。

  第一,自治区既拥有作为一般省级地方的地方性法规和规章的制定权,也有作为民族自治地方的自治法规制定权。目前的问题,一是五大自治区自治条例尚付阙如,甚至严格意义上的单行条例亦不存在;二是自治区对于民族立法的积极性和成效在现实中均弱于云、贵、青、川等少数民族聚居的省;三是自治区的地方性法规、规章、自治条例和单行条例位阶关系及适用。笔者认为,当前的修法重点,还应落在自治区自治法规审批程序的松绑上。

  第二,自治州和自治县的核心问题在于自治立法权滥用。虽然立法法对于自治立法的目的和范围严格限定,但因自治立法权是自治州和自治县享有的唯一立法权,这两级民族自治地方的所有立法需求也就只能通过自治法规的形式来实现,自治立法权滥用的情形也就不可避免。依前文方案,倘地市一级获得普遍意义上的地方立法权,则自治州立法权在类型上将与自治区别无二致,自治立法权的滥用将迎刃而解;但就自治县而言,总的思路还应回归自治立法权本质,即对于不属于自治立法权范畴、但又必须法制化的事项,只能寻求该自治县所隶属的上级地方立法实现。这都需要立法法明确。

  (作者为中央民族大学法学院讲师,法学博士)

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