八问预算法修改:如何确保"财政家底"接受监督

时间:2014-04-21 06:56:00作者:谢文英新闻来源:正义网-检察日报

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蒋洪

姚雯/漫画

  第十二届全国人大常委会第八次会议21日举行。为期4天的会议将对《<中华人民共和国预算法>修正案草案》进行第三次审议。

  此前,在2012年底召开的党的十八大会议上,中央提出“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”。十八届三中全会颁布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》也提出明确要求:“加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能。”这对各级人大及其常委会的预算决算审查监督提出新的更高要求。

  在这样的背景下,预算法修正案草案三审稿会作出怎样的修改?如何回应中央的要求?这备受关注。本刊日前专访了全国政协委员、上海财经大学公共政策研究中心主任蒋洪。近年来,他一直关注预算法修改,并就预算法的修改提出了一系列提案。

  1 预算立法宗旨要体现“人民当家作主”的宪法精神

  声音周刊:蒋洪委员您好。您对预算法修正案草案第三次审议稿寄予怎样的期待?最希望看到哪些内容被修改?

  蒋洪:预算法修改的初衷,是要加强社会各界和各级人大及其常委会对政府公共资金使用的监督和审批力度,更大程度地保证公共资金的有效和公平使用。预算改革的关键点是,要保障预算资金的使用符合社会公众的利益和愿望,要用法律形式明确人大与政府之间的权责关系。因此,在预算资金使用过程中,人民代表大会能否对预算资金使用发挥有效的审批和监督作用至关重要。

  在现行预算法中,有关人大对预算使用情况进行监督的规定并不明确。实际状态是,预算资金如何使用是政府决定的,而人大的监督和审批作用往往表现为形式化。这些在预算法的一些条款上也有体现。

  预算法第一条规定了该法的立法宗旨,强调“健全国家对预算的管理,加强国家宏观调控。”也就是说,预算资金的使用是按照国家意志进行的。但是,“国家意志”如何表达?用笼统的“国家”一词会模糊公民、人大以及政府之间的相互关系,会有意无意地导致将政府行政部门视同为“国家”,使得预算的全过程实际上处于政府决策的状态,这正是现行预算法存在的关键问题。

  建议预算法修正案草案在立法宗旨中强调以下几点:在预算过程中保障公民的各项基本权利;强化各级人民代表大会的审查和监督职能;规范政府收支行为。一句话,就是要在预算法立法宗旨中阐明宪法所规定的人民、人大和政府三者的关系。这三者的关系应该明确表达为:一切权力属于人民,人大是最高权力机构,政府是执行机构。

  2 预算法应保证预算信息的公开透明

  声音周刊:为保障人民代表大会对预算的审批和监督权力,在预算法修正案草案中需要对哪些条款作出修改?

  蒋洪:需要改变的方面很多,其中很重要的一项,就是关于预算信息的公开。现行预算法没有这方面的规定,预算法修正案草稿二审稿中增加了一些有关规定,虽然有进步,但是法律界限仍比较含糊。

  预算法修正案草案二审稿提出:“经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算,应当及时向社会公开。”这仅提出了一个基本原则,但没有明确何为“及时”,也没有规定“公开什么”,这就使得法律执行缺乏可操作性,损害了法律的权威性。

  对公开的方式,预算法修正案草案二审稿规定,各级政府的预算由财政部门负责公开,各部门的预算由部门负责公开。这样不便于社会公众了解信息,也增加了政府信息公开的成本。因此,建议由财政部门集中负责公开预算信息。

  3 法律必须保证预算的完整性

  声音周刊:党中央提出全口径预算。究竟什么是全口径预算?如何把这一精神落实在法律中?

  蒋洪:预算法修正案草案二审稿提出“各级政府的全部收入和支出都应当纳入预算”的原则,还提出在法律上构建公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算组成的预算体系,在预算完整性方面取得了进步,但距离全口径预算的目标还有距离,主要表现在以下几方面。

  首先,还存在未纳入预算的收支。比如,财政专户收支就没有包含在这四种预算中。其次,当前国有资本经营预算占国有企业经营利润不到10%,也就是说,国有企业90%以上的利润没有纳入预算。第三,目前的预算体系只体现了“收”和“支”,没有体现资产负债,这就会导致很多支出转换为另外的资产,而一旦转换为另外一种资产,就脱离了公民与人大的监督视野。

  所谓全口径预算,我认为就是政府的全部收入,包括税收收入、行政性收费收入、事业性收费收入、政府性基金收入、社会保障基金收入、国有资本收益、其他一切政府收入,不论上缴与否,不论归列入什么账户,不论由什么部门、单位、机构来管理,都必须纳入预算。使用这些收入而形成的支出都是政府支出,也必须全部纳入预算。

  要真正做到全口径预算需要做到两点:一要把没有纳入四种预算的收入和支出全部纳入,包括财政专户的收支和留在国有企业使用的利润情况的内容;二要编制政府的资产负债内容。这样才能完整地、全口径地反映所有公共资金和公共资产,真正实现预算的完整性。

  4 法律应当强化人大的预算审批权

  声音周刊:在预算的编制和审批阶段,您认为预算法应该如何强化人大的预算审批权?

  蒋洪:预算法修正案草案二审稿提出,“报送各级人民代表大会审查和批准的预算草案应当细化。”这一点提得很好,建议将“细化”的法律要求进一步明确。也就是说,要明确怎样才是“细化”,因为细化的程序关系到人大对预算的审批的权力。

  关于这一点,预算法修正案草案二审稿规定:“本级公共预算一般收支至少编列到款,重点支出至少编列到项。”这里面存在下列几个法律上的问题。

  首先,草案二审稿只提到公共预算要编制到什么程度,没有涉及其他预算,这有待法律进一步明确。

  其次,“公共预算一般收支至少编列到款,重点支出至少编列到项”的规定,意味着编制到款就符合法律规定了。但是,支出按功能分类编制到款,所提供的信息不足以让人大进行有效的审批和监督。

  第三,预算法修正案草案没有明确是否按经济分类编制预算,这会导致人大审批和监督预算权力的弱化。比如,仅看功能分类,只知道教育支出花了多少钱,但是看不出这笔钱的具体用途,而经济分类就是告诉你,这笔钱有多少花在工资上、办公经费上,等等。缺少了经济分类信息,人大不仅不可能在预算审查过程中将政绩工程、形象工程和不合理的公款消费等各种支出识别出来,也不可能削减这类支出。

  要想解决这个问题,就必须在法律上明确预算编制的细化程度,最大限度地保障人大对预算的审批权和监督权。

  5 预算审批之前的支出应适当限制

  声音周刊:我国的预算年度为1月1日至12月31日,而全国人民代表大会召开会议的时间是每年3月,地方人民代表大会每年1月或2月召开。也就是说,无论全国还是地方,都是预算执行在前,人大审批在后。预算法修正案草案该如何解决执行与审批倒置的问题?

  蒋洪:要彻底解决这个问题,可以采取程序上的调整。比如,把各级人民代表大会的会期提前到1月1日之前,或者把财政年度的起始时间推迟到各级人民代表大会之后。这两种方式都是国际上的做法,都能够有效避免执行在前、审批在后的情况。

  预算法修正案草案二审稿采取了折中办法,就是通过制定一些条款,让人大授权政府部门,能够在审批之前使用必须使用的资金。然而,在人大审批之前哪些资金可以使用?预算法修正案草案二审稿是这样规定的:“上一年度结转的支出;必须支付的本年度部门基本支出、项目支出,以及对下级政府的转移性支出;法律规定必须履行支付义务的支出,以及其他特殊支出。”这相当于涵盖所有的预算资金,也就是说,人大审批之前,只要政府认为有必要就可以使用这些资金。这样的话,审批也就失去了意义。

  我认为,预算审批之前的支出应仅限于保证政府机构正常运行的基本支出部分,而其他支出应该经人大审批后再执行。

  6 行政部门的预算调整权应受到适当限制

  声音周刊:预算审批之后,在执行中难免会发生变化。那么,政府行政部门调整预算的权限究竟有多大?预算法中应该如何规定?

  蒋洪:人大审批的预算与执行过程中的实际情况肯定会产生差异,适当的变通是必须的。这里要分清的是,哪些调整可以由政府行政部门自行决定,哪些调整必须由人大审批决定。如果所有的调整都由人大审批,就会影响工作效率;如果一切改变都可以由行政部门自行决定,实际上就否定了人大的审批。

  与以往相比,预算法修正案草案二审稿对行政部门的预算调整权作了一些限制,但权力依然过大。二审稿规定,除了收支总额和某些类级科目发生调整需要人大审批以外,其他改变都可以由行政部门自主决定。这就削弱了人大审批预算的权威性。我建议预算法对政府行政部门的预算调整权力作进一步限制。

  7 应保障人大在国库管理中的权力和地位

  声音周刊:预算法修正案草案二审稿删掉了“中央国库业务由中国人民银行经理”的条款,实际上是把国库由中国人民银行经理改为由中国人民银行代理,您对这个问题怎么看?

  蒋洪:这项改动引起了财政部门和银行部门的争议。两方都想强化自己对国库的管理权,因此成为这次预算法修改中的热点问题。在作为国库经理的情况下,中国人民银行对资金的使用有更大的监督权,而在代理的情况下,只是接受财政部的指令。两种做法的区别就相当于,财务和出纳由一个人担任还是由两个人分别担任。一般管理规则是由两个人分别担任,这样有助于相互管理和监督。所以,我认为国库依然由人民银行经理为好。

  不管是人民银行还是财政部,它们都只是国库的管理者,而不是账户的所有者。账户的所有者是各级人大。所以,在预算法修正案草案中如何确定人大在国库管理中的地位和权力,是很重要的环节。

  8 预算法与立法法的规定要相一致

  声音周刊:在预算法修正案草案二审稿中,增加了有关财政管理体系的条款,您对这方面立法有什么看法?

  蒋洪:预算法修正案草案二审稿规定:“国家实行中央与地方分税制财政管理体制,具体办法由国务院规定,报全国人民代表大会常务委员会备案。”地方各级政府之间的财政管理体系也做了类似规定,也就是说,上级政府来决定,然后人大备案。

  这项规定与立法法的规定是相抵触的。立法法规定,全国人民代表大会与全国人大常务委员会行使国家立法权,财政、税收、海关和外贸等基本经济制度,都要经过立法才有效。也就是说,财税管理体制作为财政的基本制度,从立法法层面看,要经过人大批准,而草案二审稿规定由政府行政部门决定,人大只是备案机构,这与立法法的规定显然不相协调。

  这样的规定,很可能产生财力过于向中央集中的倾向,从而造成地方财力与事权不相匹配的状况。所以,建议根据立法法规定改为,中央与地方之间的财政管理体制由全国人民代表大会立法规定,各级人民政府由各级人民代表大会负责财税管理体制的实施。这样,预算法与立法法就可以一致了。

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