专家:救助管理办法实际没有服务对象 亟须修改

时间:2012-12-24 07:41:00作者:新闻来源:中国青年报

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  12月8日晚,郑州市中州大道东风路灰暗阴冷的立交桥下,来自河南周口的三四十名外来务工人员聚集栖息。无论严寒酷暑,立交桥下就是他们的家。 本报记者 潘志贤摄 

  短时间内,河南郑州连续发生了两起农民工和智障患者露宿街头而死亡的事件,这两起事件距贵州毕节5名流浪儿童为避寒在垃圾箱内取暖因一氧化碳中毒而死,不到一个月。这几起悲剧事件在引起社会广泛关注的同时,也让公众再次聚焦有关救助管理的法律法规,并审慎地进行思考和讨论。  

  12月10日,《中国青年报》刊发的报道《农民工之死引发社会救助讨论》被数百家网站和报刊转载,引发读者和网友热议:“救助管理法规有何不妥,是否应该修订?” 

  “郑州农民工死亡事件,说明《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》(以下简称《救助管理办法》)亟须修改。”中国社会科学院社会政策研究中心秘书长、社会学所研究员唐钧对中国青年报记者说,“不修改《救助管理办法》的话,可能还会发生类似的悲剧。” 

  目前救助管理实际上没有服务对象 

  “现行《救助管理办法》的救助目标和救助对象等不明确。”南开大学周恩来政府管理学院教授关信平告诉中国青年报记者。 

  记者查询了2003年8月1日颁布施行的《救助管理办法》和《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》(以下简称《实施细则》)。在《实施细则》中,对救助对象作出了如下规定:“城市生活无着的流浪乞讨人员”是指因自身无力解决食宿,无亲友投靠,又不享受城市最低生活保障或者农村五保供养,正在城市流浪乞讨度日的人员。此外,还明确指出,虽有流浪乞讨行为,但不具备前款规定情形的,不属于救助对象。 

  唐钧认为,按照现在的法律法规,“救助管理”实际上处于“没有服务对象”的尴尬局面。“《救助管理办法》针对的是生活无着的流浪乞讨人员,这些露宿街头的农民工显然不是。” 

  关信平说:“流浪乞讨人员其实已成为一种职业,而农民工是为了就业的目标才进城的,是为了打工挣钱,只是因各种原因才会发生临时性困难。” 

  唐钧解释说,职业乞丐不可能“生活无着”,更不会“自愿接受救助管理”。道理很简单,职业乞讨人员并非像善良的人们所想象的完全是因为“生活无着”而出来乞讨的。总体上说,别看他们穿得破破烂烂,这只是他们的“工作服”;他们身上的创口也有可能是化妆出来的;他们的种种“哀情告白”仔细看就会漏洞百出。更重要的是,他们从事乞讨的收入并不比城里的一般工薪阶层低,因此,这样的行为多多少少有诈骗的嫌疑。 

  “更可恨的是,那些有着‘黑社会’或‘准黑社会’背景的‘丐帮团伙’,其中的‘老大’常常不择手段地胁迫一些人,有的还是未成年人,更有甚者将婴儿或残疾儿童当作他们赚钱的工具或道具,有的还在这些被胁迫者身上故意弄出一点创伤来好博得人们的怜悯。”唐钧告诉记者,“在这样的背景下,这一社会群体当然不会自愿地接受救助管理,因为这等于断了他们的财路。” 

  唐钧认为,有救助需要的人并不认同“流浪乞讨”。在城里突然遭遇“生活无着”困境的人,大多是处于流动过程中的农民工等“升斗草民”,或被偷被抢,或打工无着,或生意亏本,或治病无钱,等等。囿于中国人爱面子的特点,他们基本上不会认同自己的社会身份是“流浪乞讨人员”。更何况,救助管理并不能完全解决他们的实际问题,反使他们被贴上“流浪乞讨人员”的社会标签,落个被政府遣返回家的不好的名声。所以,他们大部分人宁愿忍饥挨饿、长途跋涉,也不愿向救助管理机构求助。 

  唐钧说,农民工露宿街头,之所以没能得到及时救助,是因为《救助管理办法》并没有将农民工列为救助对象,民政部门不能进行强制救助。因此,民政部门承担的仅仅是道义上的责任,而非法律上的责任。 

  据统计,当前我国外出农民工约有1.64亿人,其中约六成是新生代农民工,是城市流动人口的主要组成部分。他们中的大多数虽然户籍在农村,但长期在城市就业和生活。 

  关信平称:“农民工之所以目前还是社会救助的盲区,是因为城乡低保和社会保障体系是按照户籍制度体系来管辖的,各地政府社保体系只管辖本辖区的居民,不能覆盖在当地就业的非户籍人口。” 

  唐钧向记者讲述了自己的亲身经历:有一次,他在北京遇到了一名20多岁的乞讨女孩,她本是到北京打工的,一时没找到工作,离家时带的钱已经花完了。“我帮她买了几个包子,女孩很感激。”唐钧苦笑道,“我告诉她自己认识救助站的人,救助站可以帮她买回家的票,谁知道女孩一听要去救助站被送回家,拿着包子就跑了。” 

  唐钧表示,贵州毕节的几个孩子钻垃圾箱里取暖出事以后,民政部门也部署了应对措施,因为受到《救助管理办法》的“束缚”,列出的对象中有流浪儿童、残疾人、精神病患者、重病人等,但是没有农民工。 

  郑州克谨律师事务所律师田玉州认为,农民工在城镇缺乏生活基础,是城市中最困难的群体之一。为保障其基本生活和权益,应建立农民工应急救助机制,政府和有关民间组织应该维护农民工权益,开展针对农民工的法律援助。对遭遇意外伤害或重大疾病生活陷入困境的农民工,当地政府和民政部门应该给予临时性的应急援助。 

  社会救助是否需要善意强制 

  郑州农民工露宿死亡的地点是零工劳务市场,农民工希望在那里坚守一夜,抢个被雇佣的“沙发”,能找到活干。 

  根据《救助管理办法》规定,自愿受助是救助管理工作必须遵循的原则。 

  “救助管理站只能等他们自己求助,不能强迫。所以他们不去救助站,谁也没办法,结果才发生了死人的悲剧。”唐钧说。 

  《救助管理办法》中的“自愿原则”是这样规定的:“向救助站求助的流浪乞讨人员,应当如实提供本人的姓名等基本情况并将随身携带物品在救助站登记,向救助站提出求助需求。”经询问符合救助对象的范围,救助管理站应给予救助。 

  “当一个人没有救助要求或明确拒绝救助时,救助站是不能违背他的意志的。这就是问题之所在。”唐钧说。 

  《救助管理办法》特别规定:“救助站工作人员应当自觉遵守国家的法律法规、政策和有关规章制度,不准拘禁或者变相拘禁受助人员”。“违反前款规定,构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的,依法给予纪律处分。” 

  唐钧说:“所有的救助站都怕这把悬在头上的剑。” 

  自愿受助也让各地民政部门的工作遭遇颇多尴尬,甚至出现了民政局长为街头流浪人员下跪恳请接受救助的事情。 

  近日,河南省多次发文,要求各地紧急救助生活无着的流动人口。 

  12月20日晚,漯河市民政、公安、卫生系统人员开展针对街头流浪人员开展紧急救助。当晚该市普降大雪,气温骤降至零下8摄氏度。21时30分,在漯河火车站附近,搜寻人员发现了露宿街头的两名流浪人员,但他们拒绝救助。无奈之下,救助人员为他们送上棉衣、棉被和棉鞋,并叮嘱巡查员每小时去查看一次,必要时把他们就近安排到快捷酒店。22时许,想到刚才拒绝救助的两人中有一位年龄偏大,救助人员又赶回去继续劝说,带队的漯河市民政局局长戴友良甚至单膝跪地俯下身子劝说老人,老人被感动,随后被抬上救助车送到漯河市第六人民医院妥善安置。 

  “法律可以通过有社会责任感和道义良知的‘人’(包括政府、社会组织和公民)基于社会良心的实践,得到进一步的完善发展,以法律没有授权来为应负责任者开脱,对社会进步没有好处。”广东法制盛邦律师事务所律师郑争元说。 

  对于自愿原则,郑争元的看法是,自愿原则不能解读为完全的自愿,保障公民的生命健康权是第一位的。 

  “对于不知该如何求助或者不愿求助的人而言,在进行救助前还要他填申请表,自愿求助,第一不现实,第二脱离了立法的本意。立法的目的是为了保障人权,在某些特殊的情况下,应采取主动积极的举措,而不是不作为。”郑争元说。 

  在特殊情况下的“善意强制”,就是主动积极的举措应该包含的内容之一。虽然对于自愿原则的理解存在争议,但对“善意强制”这一举措,唐钧和郑争元均表示赞同。 

  唐钧说,针对智障患者和流浪儿童等没有行为能力和完全行为能力的人而言,有时需要“善意强制”。 

  “一个躺在桥下等死的人与打算跳楼的人是否同属自杀行为,强制的救助是否相当于在楼下铺气垫的行为?”有网友这样表达自己的看法。 

  然而,如何界定什么是“善意”,如何把握“强制”这个度,防止社会救助法律法规的倒退,却也让人担忧。 

  “救助管理办法里面有一系列禁令,例如受助人员自愿放弃救助离开救助站的,救助站不得限制。也就是说救助之后,救助部门不能限制受助者的人身自由,至于他是愿意回家还是继续流浪,应当尊重受助人的意愿。”郑争元说。 

  关信平认为,在修订《救助管理办法》时,可以广泛展开研讨,把各种可能性充分考虑进去,规定清楚针对什么人群在什么情况下可以实行保护性强制,防止滥用强制。 

  修改法规并延伸低保制度 

  其实,在郑州农民工露宿街头死亡事件发生之前,河南省民政厅2012年11月已经下发了要求开展街头流浪乞讨人员救助紧急通知,但还是发生了悲剧。 

  “河南民政的要求很好,我支持他们,但为什么还是冻死了人呢?因为救助对象中没有包括露宿街头的农民工。”唐钧说,“所以,一劳永逸的办法是修改法规,临时的措施是需要政府和领导表个态,让所有露宿街头的人都住进救助站。” 

  唐钧和关信平都认为,社会救助的对象不应该只针对“流浪乞讨人员”,而应该是“流动人员”。 

  “救助管理让人本能地觉得排斥,容易产生抵触情绪。”唐钧和关信平都表示,社会救助应该改“救助管理”为“救助服务”,建议把各地的“救助管理站”统一更改为“救助服务站”。 

  他们认为,建立普遍的城乡低保制度,是避免再次发生农民工露宿死亡和消灭城市乞讨现象的唯一出路。 

  关信平建议,在适当的时候,将现在的最低生活保障制度的保障范围扩大、延伸,对于在城镇工作、居住一定时限的流动人口,可以按当地的标准享受城市居民最低生活保障制度。“譬如说规定农民工在一个城市连续5年以上就业居住生活的,就可以纳入到社会救助体系中来。” 

  唐钧告诉记者,山东临沂的“一元钱公寓”也是个好办法,也就是说,农民工交30元,就可以住一个月,让他们有充分的时间找工作。 

  关信平认为,救助站的服务水平也有待进一步提高,农民工不仅需要基本的住宿和吃饭,更需要的还是就业辅导、技术培训和就业信息。 

  他呼吁政府投入更多的资源来搞好社会救助工作,通过加大人员和资金投入来更大幅度地提升社会救助水平。唐钧认为,政府机构应在调查研究、制定政策和立法监督等方面有所作为,而在社会救助的实务层面应该尽可能让民间组织来办救助服务站,“国家购买服务”,可以考虑由专业社会工作者主导的非营利机构(国外称“中途宿舍”)来具体实施,资金来源以国家财政为主。 

  河南省某高校一位不愿透露姓名的教授说,社会救助是解决社会弱势群体基本生活的社会救济制度,社会救助体系建设是我国社会保障体系建设及民政工作的重要组成部分。“社会救助工作是各级政府的重要责任。无论如何,发生农民工街头露宿死亡的悲剧,政府都需要反思,并改进工作。”

[责任编辑:韩旭光] 上一篇文章:部委工作会新风:没有简报会照开 不用进京来领奖
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