中国现行土地产权主体虚置 致征用腐败易发高发

时间:2012-10-29 14:29:00作者:徐汉明新闻来源:中国青年报

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  农民“土地持有产权”初探

  马克思土地股份产权理论及其现实意义

  马克思、恩格斯在创立科学社会主义三大科学理论的过程中,十分重视财产权利与土地产权的理论研究,指出所有制是一个事实,是一种经济存在,其本质是人们在生产、分配、交换、消费过程中形成的利益关系;而所有权作为一种权利,属于上层建筑范畴,是一种法律规范,其本质是对这种利益关系在法律上的确认和保障。马克思还从使用价值形态和价值形态两个方面对所有权的权能结构进行考察。在实物资产使用形态方面,马克思以土地作为考察对象,指出土地的所有权包括所有、占有、支配和使用诸权利 ,并可以发生权能的分离运动;在价值形态方面,马克思在分析资本主义市场机制基础上,指出股份公司作为一种资产权利委托代理制,其所有权呈现所有、代理、管理三权分离的构造,从而建立了股份制及其产权制度的基本理论。

  马克思同时列举了“丹麦的计划”:一个村庄或教区的农民应当把自己的土地结合为一个大田庄,共同出力耕种,并按入股土地、预付资金和所出劳动力的比例分配收入 。 我们这里概括为“丹麦模式”。马克思指出:股份资本,作为(导向共产主义)最完善的形式…… 马克思、恩格斯关于股份制、土地股份合作产权与“丹麦模式”的论述,仍闪耀着理论的光芒,是我们探索与创设农民土地持有产权制度的指南。

  现行农民土地产权制度安排缺陷的分析

  作为社会主义市场经济条件下的土地产权制度功能,应当具有现代性、开放性、发展性等特点,其功能表现在:明晰产权的功能、激励约束的功能、有序交易的功能。按照这三条标准评价,个人认为,我国现行农地产权制度安排的缺陷主要表现在:

  (一)土地公有产权实现形式凝固与单一。主要是土地公有产权制度实现形式机械单一,农地资源配置效率不足,产权主体系“三类所有”的集合体范畴,未细化到农民本体层面。

  (二)土地承包经营权的性质不明晰。土地承包经营权制度实质是一种对集体(国有)土地使用权承包经营的生产组织制度。其性质不甚清晰,引发经济学、法学界的“债权说” 、“物权说” 、“准所有权说” 、“使用权替代说” 等争议,成为理论创新的前置问题与难题。

  (三)土地产权主体虚置。目前,我国法律尚未赋予农民控制持有层面的土地产权。这种土地初始产权界定缺位的后果之一是,土地控制或利用中的“搭便车”现象滋生,掠夺性经营行为盛行,土地肥力呈贫瘠化、荒漠化趋势无控制增长,土地征用过程中的腐败持续易发高发。

  (四) 市场主体的缺位。由于农民不能作为对土地控制利用权层面的独立产权主体,在土地划拨、征用等场合,其不可能平等地同土地主管机关、用地单位尤其是投资商、开发商就土地产权交易中发现或制定价格、利益补偿、土地价值潜在收益的现实分配等进行谈判、缔约、履约,或诉诸法律对其相关土地产权权益予以强制性保护。而且往往要分摊集体组织法定代表人或土地主管人员因渎职所带来的额外成本或隐形成本,间接承担开发投资商盲目开发农地所转嫁的高风险,有的农民甚至失地而生活无着。

  (五)土地产权保障制度不配套。农民的土地资本产权(土地肥力级差)、植物性产权、新型物质性产品(房屋、工作物、地上堆放物)产权、土地发展权“四类产权”权益在被征用等若干场合难以实现等价合理补偿,相关产权权益严重损失。土地用益物权 制度存在严重缺陷。土地划拨范围宽泛,给国家、集体与农民相关产权权益带来损失,是农业同其他产业发展与分配差距急剧拉大的产权制度缺陷之一。农民教育、退休、医疗、保险等保障制度亦难以建立与健全。

  创新农民土地持有产权制度的建议

  首先,要把握土地产权制度创设的规律。历史教训告诉我们,在坚持中国土地社会主义公有制性质问题上,我们必须以继承和发展着的马克思主义土地股份产权理论为指导,落实科学发展观,在若干重大问题上分清理论是非,即:破除把所有制实现形式视为社会主义制度属性的误区,确立公有制、公有产权(包括农村土地公有产权)实现形式可以而且应当多样化的观念;破除农村土地农民集体共同所有即姓“公”,农民作为主体持有利用即姓“私”的观念,大胆进行以“不求所有,但求持有,重在利用”的农民土地持有产权理论创新;破除封闭保守、因循守旧的观念,确立大胆吸收和借鉴人类社会创造的一切文明成果的开放思想,大力发展以农民土地持有产权为基础的现代家庭业主公司化经营、“公司+农户”协作联合经营、股份合作制经营等,推动农业产业化与现代化,提高农业生产力,引导农民全面实现小康社会的奋斗目标。

  其次,要完善公有产权的结构体系,明确农民土地持有产权的法律地位。用“农民土地持有产权”替代“土地承包经营权”,以此作为农村土地公有产权新的实现形式之一,并从法律制度层面予以确认、规范与调整。

  第三,要建立农民土地持有产权制度体系。所谓农民土地持有产权,是指农民在一定年限内对集体所有土地依法承受、持有利用、收益分配、有序流转的结构性关系权利。

  第四,要完善农地用益物权制度体系。即在国家、集体土地终极保有权或农民土地持有产权之上,创设多种土地利用权利,比如:土壤改良权、种植权、养殖权、技术实验权、宅基权、特许采矿权、修筑权、空间权等,建立以农民土地持有产权为核心的利用权体系。

  第五,要改革土地征用制度。建立健全土地征购制度,改传统的“公益目标模式”为“产权平等保护与公益目标相结合”。(中南财经政法大学法治发展与司法改革研究中心 徐汉明)

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