专家:案管机制需坚持"监督不替代 管理不越位"理念

时间:2012-06-26 07:43:00作者:李少华 丁西超新闻来源:正义网-检察日报

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  近年来,山东省检察机关积极探索建立案件集中管理机制,从省院到17个市级院、128个基层院成立了案件管理机构,并在实践中取得了明显成效。作为一种新的管理机制,研究其赖以依存的理论基础,可以更好地指导实践,推动工作的深入开展。

  一、案管机制是强化统筹管理的客观要求

  长期以来,我国检察机关沿用的是以行政审批、集体负责为主要内容的条线管理机制。具体运作方式包括:检察长、检察委员会的宏观管理,业务部门的自我管理,综合部门的多头管理,上级业务部门的条线管理以及主诉(主办)检察官一定程度上对案件的管理、指挥权和业务部门间的监督制约管理。现行模式是多年实践的结晶,对保证检察业务依法开展发挥了重要作用。但是,实践表明,现行案件管理体系仍然是不健全的,特别是缺乏流程管理制度,影响了检察整体效能发挥。与公安、法院相比,检察机关的内设机构具有一定的特殊性。公安机关和审判机关的内设业务机构是以业务部门为主、以业务流程为辅,而检察机关的内设机构大部分是流程关系,其流程统筹型需求明显高于公安和审判机关,案件从受理举报到公诉,要经过多个环节,虽然注重后程序对前程序的制约,但在案件流转过程中,案件的具体行踪没有一个部门能全面了解、掌握情况,都是各管一段,既不利于检察长、检委会及时全面了解全部业务情况,又不利于统一指挥、协调各项业务工作,更不利于把握全局,进行宏观决策,并在一定程度上导致纵向领导效能的逐级衰减。

  针对检察业务工作各环节的监督性、案件事实的统一性、诉讼进程的延续性和证据材料的递进性的关系,检察机关必须建立集中统一的案件管理机制,该机制横向包容了检察机关法律监督的方方面面,纵向涵盖了诉讼程序的自始至终。从形式上看,是推行一种全新的管理制度,从实质上看,是对全部诉讼活动的监督。它不决定案件最终的处理结果,也不干涉案件办理的具体过程,但它对加强案件的流程统筹管理起着至关重要的作用。建立健全流程管理制度,是案件集中管理机制的精华所在,也是其理论支点之一。

  二、案管机制是加强自身监督的有益补充和完善

  尽管“检察权的行使仅仅具有程序性的意义,而不具有终局的意义”,但是,检察权的行使体现的是具体的职能和手段,如对职务犯罪的侦查权、批准和决定逮捕权、公诉权都是实实在在的公权力,对这类权力的行使加以必要监督和制约,是政治文明的要求和体现,也是贯彻落实修改后刑事诉讼法的必然要求。

  我国检察权具有双重属性,既具有行政属性又具有司法属性,但在法制上将检察权定位为司法权,检察机关是司法机关。因此,必须按照司法的内在规律构建符合检察活动实际需要的管理机制。司法是法治的一种重要表现形态,必须遵循法治的基本要求。而法治的重要原则是分权制约和正当程序。关于分权制约,司法活动是一种“设置有对立面的过程”,强调横向制约,而非纵向审批。权力分配与制约也应当体现在内部监督。自检察机关恢复重建三十余年来,围绕加强内部监督一直不间断地进行着改革。如针对自侦部门“一竿子插到底”的办案方式影响办案质量的状况,出台了侦、捕、诉分开,即侦、捕、诉分别由三个部门办理的举措。又如为了防范刑讯逼供,出台了讯问全程同步录音录像制度。再如为了提升办理自侦案件的执法公信力,出台了人民监督员制度和审查逮捕上提一级等制度。这些举措对检察机关执法办案的规范性和公正性都有很大促进,但是,当前部门间的监督主要体现为一种制约型监督,制约型监督使各部门深入诉讼程序,身临其境,亲历亲为,有利于发现问题,增强监督实效。但其中也存在不足,即监督权不能主动行使,必须以前一诉讼环节的提请或移送为前提,因而具有被动性。另外,随着形势发展,案件总量不断攀升,案多人少的矛盾日益突出,放权主诉检察官后如何实现“放而不乱,管而不死”的目标,在提高效率的同时,能否对检察官的自由裁量权进行有效监督制约,成为亟待解决的问题。建立案件集中管理机制,实行对审查逮捕和公诉案件的统一受理、分流,实行诉讼程序监控、预警,能有效促进执法办案的程序公正。建立案管机制还有利于健全案件质量评查、综合考评以及案件督察等制度。有的地方将检委会秘书处与案管部门合署办公,对提交检委会研究及业务部门拟不立案、拟撤案、拟不捕、拟不起诉、拟撤回起诉等重点案件进行实体程序审查,为检委会决策提供意见参考。可谓是对传统内部监督制约的有益补充和完善。

  三、案管机制是强化诉讼监督职能的客观需要

  检察机关是法律监督机关,在刑事诉讼中既履行侦查、公诉等控诉职能,又履行立案、侦查、审判、刑罚执行监督等诉讼监督职能。其中,诉讼监督职能是检察机关法律监督职能在刑事诉讼活动中的具体体现,但控诉职能和诉讼监督职能存在的区别是明显的。前者表现为检察机关在刑事诉讼法律关系中,作为控诉方,与其他司法机关“分工负责、互相配合”,针对被追诉人的犯罪行为而开展的一项诉讼活动;后者是指检察机关为保障国家法律在刑事诉讼活动中的统一正确适用,针对其他司法机关的诉讼违法行为而开展的一项监督活动,其实质则体现了权力制衡的宪政关系。但从现有诉讼监督权运行情况看,职能发挥效果总体并不理想,实践中重配合轻监督现象较为普遍。相对于控诉职权而言,监督职权基本上是附属职权,有时为了使控诉职能顺利实现,甚至以牺牲监督职能为代价。这种诉讼监督职能的分散状态和其辅助、从属性的地位,必然导致检察机关法律监督地位的淡化和法律监督力度的弱化,而修改后的刑诉法对检察机关诉讼监督职能作了进一步的细化和完善。鉴于此,有同志提出了检察机关应将控诉职能和诉讼监督职能分离独立行使的观点,认为我国法律是赋予了检察机关法律监督权,不是赋予一个部门抑或检察官的法律监督权。因此,尽管控诉职能和诉讼监督职能应当由检察机关统一行使,但在具体制度设计上,两者如能适度分离,分别反映和体现诉讼活动规律和诉讼监督规律的要求,则会更为合理。建议在检察机关内部新设一个统一的诉讼监督部门,将原分散于各部门的各项刑事诉讼监督职能归类于诉讼监督部门专门行使。另一方面,赋予相关部门配合诉讼监督部门进行诉讼监督的职责,形成以刑事诉讼部门的专职监督为主、其他有关部门配合监督为辅的新格局,聚合刑事诉讼监督的力量。

  应该说,现行的案件集中管理机制在一定程序上将控诉权与诉讼监督权适当分离,可以看做是行使诉讼程序监督职能专职机构的一个雏形。如有的检察院案管部门发现人民法院久拖不审、到期未结的案件,向主办检察官发出警报,并限期回复处理结果。形式上是督促主办检察官积极行使职责,实际上是监督人民法院严格执行刑事诉讼法。

  四、案管机制是借鉴现代管理理论提高检察管理效能的必然要求

  现代社会,各行各业共同的管理理念与基本方法,构成了现代管理学理论。但从当前检察案件管理看,现代管理理论的应用几乎是苍白的。以信息化管理理论为例,目前检察机关信息化管理水平还较低,无法借助信息化手段对办理全部案件进行实时动态管理;多数上下级检察机关、业务部门之间也没有真正实现案件信息的资源共享,影响了检察机关法律监督以及参与社会管理创新的效果。信息管理理论适用于案件管理,即要求案件管理的信息化、集中化和网络化。在新形势下检察机关应切实加强信息化建设,不断提高案件综合管理的能力,提升管理工作的效率和决策水平,并推动案件管理向统筹性、集中化发展,以“有效实现基础数据的科学化、管理方法的有效化和管理体制的合理化”,这是检察工作适应形势和任务发展的必然需求。

  建设案件集中管理机制,符合当前和今后一个时期检察改革发展方向,是检察法治化、一体化和现代管理的必然要求,具有广阔的发展前景。案件集中管理在检察机关管理体系中既有其独特价值,也有其特定空间,既不应把其发展成为统摄检察机关内部各项业务管理权力的强势监督机制,也不应将其作为替代其他检察业务管理的单一质量保障体系,更不能作为解决业务管理所有问题的唯一方法。坚持以“监督而不替代、管理而不越位”为原则,在不断健全与完善案件集中管理机制基础上,与其他职能部门分工负责,相互配合,形成部门自我条线管理、集中管理和其他综合管理优势互补、有机结合的一体化管理机制,应是其工作目标和原则。

  (作者分别为山东省人民检察院副检察长、案件管理办公室主任)

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