杨朝霞:如何授权检察机关提起环境公益诉讼

时间:2012-06-25 08:00:00作者:杨朝霞新闻来源:正义网-检察日报

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  诉讼规则,是指当事人或诉讼参与人在诉讼中应当遵守的规则。检察机关提起环境民事公益诉讼的规则如何规定?

  一般来说,检察机关提起环境民事公益诉讼的案件来源主要有三种:一是公民、法人和其他组织的检举、揭发和控告;二是环保机关的通告;三是法院的建议或告知,即法院在办理有关案件时,发现有损害环境公益或有损害之虞情形的,可建议检察机关提起或加入环境民事公益诉讼。

  作为法律监督机关,检察机关可通过检察建议、支持起诉、督促起诉、刑事附带民事诉讼、直接起诉等多种方式参与环境公益的保护,而直接起诉很多时候并非必要也非最佳选择。因此,可酌情对检察机关提起环境民事公益诉讼设定前置程序:向环保机关发出检察建议,督促其履行监管职责;对污染或破坏环境的自然人、法人或组织发出停止侵害、排除危害、恢复环境等检察建议;督促有关环保机关起诉,等等。检察机关认为确有必要的,也可参与或直接提起诉讼。

  当然,在法律中应当明确规定,检察机关有权对污染或破坏环境的环境致害者或有关公共机构调查取证,如要求提供有关环境信息和文件等。司法实践中有过这方面的探索,可以借鉴。比如,无锡市2008年在《关于在环境民事公益诉讼中具有环保行政职能的部门向检察机关提供证据的意见》中规定,检察机关可向有关环保机关发出《协助提供证据材料通知书》,调取有关证据材料。不过,必须注意的是,基于辩论原则,检察机关调取的非官方证据材料必须经过法庭审理和双方质证后,方能作为法院裁判的依据。

  关于举证责任,我国现行法律规定,对环境污染侵权责任的追究实行举证责任倒置的规则。然而,对举证能力很强的检察机关而言,仍应实行传统的“谁主张,谁举证”原则,否则对于环境致害者显失公平。这样做也有利于防止检察机关滥用民事公诉权。

  关于调解、撤诉、反诉、上诉和抗诉等问题,法律应考虑检察机关可以灵活采用调解的方式结案。

  事实上,近年来检察机关提起环境民事公益诉讼的司法实践中,为了防止被告上诉以致二审败诉(以原告不适格为由),许多案件都通过签订调解协议而圆满结案。对于环境民事公益诉讼,由于检察机关与案件并无直接的利害关联性,因此被告无权对其提起反诉。当然,为防止检察机关滥用公诉权和有效保护环境公益,应严格限制其撤诉。至于上诉和抗诉,检察机关应享有同传统民事诉讼程序一样的权利。

  鉴于检察机关本身没有经济收入,其起诉也是为了维护环境公益,其提起公益诉讼的费用建议由国库承担,或由专门成立的环境公益诉讼基金承担。此外,因胜诉而获得的生态补偿金或环境损害赔偿金,应当作为专门设立的环境公益基金的来源,用于恢复和治理环境。

  综上,关于公益诉讼,建议民事诉讼法规定:“对污染和破坏环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关社会团体可以向人民法院提起诉讼。其他主体在合理期限内没有起诉,或者认为确有必要的,检察机关也可以直接提起诉讼。”关于环境公益诉讼,建议环境保护法规定:“对污染和破坏环境等损害环境公共利益的行为,有直接环境利害关系的公民和有关环保行政机关、经依法登记的社会团体可以向人民法院提起诉讼。检察机关可以发出法律监督检察建议,可以支持、督促有关主体提起诉讼。其他主体在合理期限内没有起诉或者认为确有必要的,检察机关也可以直接提起诉讼。”

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