代表建议检察机关应有资格提起公益诉讼

时间:2012-06-18 08:02:00作者:杨朝霞新闻来源:正义网-检察日报

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  全国人大常委会近期对民事诉讼法修正案草案进行了第二次审议,将第55条修改为:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关社会团体可以向人民法院提起诉讼。”也就是说,只有法律赋予了起诉资格的有关机关和社会团体,才有权提起环境民事公益诉讼。

  然而,迄今为止只有1999年修订的海洋环境保护法第90条和最高法2010年印发的《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》第13条,授予环保部门代表国家提起污染损害赔偿的起诉资格。目前,环境保护法正在紧锣密鼓地修改,其中争议最大的一个问题,就是要不要将检察机关明确列为环境民事公益诉讼的原告。

  检察机关成为环境民事公益诉讼的原告,有无理论依据呢?笔者认为是有的。根据我国宪法和人民检察院组织法的规定,检察院作为国家的法律监督机关,通过行使检察权,保护有关公私财产和公民权利。据此,可推导出检察机关具有环境民事公益诉讼的原告资格,即代表国家,通过行使民事公诉权,对公民、法人和其他组织的环境守法情况进行监督。

  此外,根据“诉讼信托”的原理,当公民等环境权人对环境污染和破坏行为不敢、不愿、不能起诉时,检察机关可基于公民的“信托”,以环境权为实体权利基础,以自己的名义提起环境民事公益诉讼。

  尽管检察机关在环境民事公益诉讼中具有原告(提起民事公诉)和法律监督者(对法院的审判活动进行监督)的双重身份,但并不意味着这两重角色必然会发生冲突。事实上,在我国的刑事诉讼中,检察机关一直具有双重身份,这并未带来什么不良影响。同理,只要制度设计合理,赋予其同被告平等的诉讼权利与诉讼义务,检察机关在环境民事诉讼中也能处理好双重角色,而不会违背当事人诉讼权利平等的基本原则。

  那么,是否有必要赋予检察机关环境民事公益诉讼原告的地位呢?

  首先,检察机关具有较强的诉讼能力和超脱地位。同公民和环保组织相比,检察机关不仅拥有一支长期从事司法工作的专业化队伍,而且享有调查取证等诸多职权,能有力抗衡强势的被告,有更大的把握胜诉。由于环境污染或破坏行为往往同环保机关的监管缺位有关,甚至还有地方保护主义和部门保护主义作祟,环保机关提起公益诉讼的动力往往不足。相对而言,检察机关具有超脱于地方政府的法律地位,较能超越地方保护主义的桎梏,独立地从事环境民事公益诉讼活动。

  其次,检察机关具有权威的司法震慑力,能产生“外溢”的诉讼效果。作为法定的监督机关,检察机关不仅能在环境民事公益诉讼过程中发现有关环保部门渎职、滥用职权等违法犯罪行为,通过发出检察建议和启动刑事诉讼程序,敦促其依法履行环境保护的监管职责,防止和减少其渎职犯罪的发生,而且能通过提起环境民事公益诉讼,有力地震慑被告以及其他污染和破坏环境者,促使他们自觉履行保护环境的义务。

  在很多地方,都已经进行了检察机关提起公益诉讼试点工作。譬如,2009年的重庆南川市检察院诉双赢集团磷石膏废渣场污染一案,不仅使作为被诉对象的双赢集团斥资1.2亿元修建了渗滤液收集处理系统,完成了新渣场的建设,还使中国民营企业500强的重庆博赛矿业(集团)股份有限公司切实落实了环保措施。

  第三,检察机关成为环境民事公益诉讼的原告符合世界通例。从国外情况来看,英国、美国、法国、德国、日本等国均有检察机关提起民事公益诉讼的规定,尤其是美国的国家环境政策法(1969年)和清洁空气法(1970年)等法律,还设有授权检察官提起环境公益诉讼的条款。

  第四,我国曾经赋予检察机关民事公益诉讼原告的资格。新中国成立初期的《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》(1951年)和人民检察院组织法(1954年)等法律,均确立了检察机关代表国家利益和社会公共利益提起民事诉讼的制度。检察机关在保护国家和社会公共利益方面,发挥了积极的作用。

  最后,近年的实践表明,检察机关提起环境民事公益诉讼取得了丰硕战果。从2007年以来的司法实践看,全国24件环境民事公益诉讼案例中,14件是检察机关作为原告,且均圆满胜诉,有力打击了环境违法企业,成功维护了环境公益。

  因此,在环境问题日益危害广大人民群众健康,以及国家强调以人为本和维护民生的当下,恢复检察机关的民事公诉权,授予其提起环境民事公益诉讼的原告资格,十分必要。尤其是当公民、社会组织和环保机关由于各种原因而未能起诉时,检察机关更应成为维护环境公益必不可少的原告。

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