毒地建房曝政府监管不力 治理责任存在法律空白

时间:2012-06-12 10:03:00作者:张伯晋新闻来源:正义网-检察日报

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  所谓“毒地”,在欧美国家称为“棕色地块”,是指土地上曾兴建化工厂等污染性较强企业,企业生产、贮存、堆放过的有毒有害物质造成土壤和地下水污染,该地块对居民的人体健康产生不良影响。 

  近年来,我国有大量毒地被开发为住宅小区,而毒地建房危害健康的新闻一直不绝于耳。 

  ■毒地潜伏:侵蚀健康令人防不胜防 

  据《财经》、《南方周末》等媒体报道,房地产开发用地中毒地潜伏,于建房施工过程中散发异味、导致工人中毒才使其露出冰山一角。 

  2004年4月,位于北京市南三环的宋家庄地铁建设工地,3名工人在地下作业时中毒。该地块是一家农药厂的原址。 

  2006年7月,位于江苏省苏州市南环路附近郭巷的一化工企业搬迁后,留下了20亩污染土地,6名筑路工人挖土翻起有毒土壤时昏迷。 

  2012年,北京市东五环外朝阳区管庄乡“康泉新城”二期工程工地土壤样本中,共检出超标污染物种类19种,最大超标倍数甚至超过千倍。 

  据不完全统计,至2008年,江苏、辽宁、广州、重庆等地污染企业搬迁数千家,置换约2万余公顷工业用地。在城市建设用地寸土寸金的今天,毒地被开发为住宅,消费者尤其是孕妇、幼儿等特殊人群面临极大人体健康风险。因此,北京律协侵权责任法专业委员会主任李波建议,购房者虽然没有事先索要住宅土地环境影响评价报告(下称环评报告)的法定权利,但为防微杜渐起见,应对环评报告多加留意。 

  ■毒地建房:根源在于政府监管不力 

  毒地建房,危害巨大。中国环境资源法学研究会会长、武汉大学教授蔡守秋介绍,重金属、电子废弃物、石化有机污染物和持续性有机污染物等,是造成毒地的主要污染源。 

  被污染后的土壤,对人体带来的危害有直接与间接两种途径。间接途径是通过地下水、地表水以及空气影响人体健康,直接途径是通过扬尘或接触污染泥土等方式。 

  蔡守秋强调,鉴于毒地的巨大潜在危害,政府土地、环保等相关部门理应负起监管责任,为老百姓的健康负责。同时,因为土地国有,政府在出让土地过程中获利,由政府主导毒地治理较为合理。 

  北京大学法学院教授沈岿认为,政府出让土地的行为,属于公法行为还是私法行为,在理论上存在争议。他认为,政府出让土地应属于私法行为,出让合同是一个民事合同。那么,因有毒土地出让引发的侵权纠纷,应由侵权责任法来调整。政府出让有毒地块,应当承担侵权责任;如果出让合同附加了开发商进行消毒治理后才能进行开发的条款,则政府可以免责。 

  目前,我国土地再开发分为土地收储和招标出让两个环节。现有的环评报告是在工程破土动工前进行,在土地收储和规划环节没有相应强制性要求。因此,土地储备中心、规划局等部门进行土地污染环评和勘察的监管责任存在缺失,需通过立法加强。 

  ■毒地侵权:治理责任存在法律空白 

  治理环境污染,我国秉持“谁污染,谁治理”原则。李波律师认为,依据环境保护法规定,毒地污染应当由造成污染的企业承担治理的义务。而毒地由于其特殊历史成因,污染主体大多不复存在,难以追责。 

  “毒地的成因大多由于历史原因造成。”蔡守秋谈到,早期的国有企业污染土地,当时缺乏相关法律约束,如今的环境保护法律无法追溯。土地污染后,原企业搬迁或重组,不复存在。土地几经易手,消费者维权面临困境:毒地的污染责任主体难以寻找。 

  “开发商从政府手中购买土地,将毒地污染责任全部归于开发商,显然是不公平的。出让土地的地方政府应当负起责任,治理毒地。不过,目前我国法律在这个问题上存在空白,治理责任并不明确。”蔡守秋谈到。 

  “业主提起侵权之诉并不能完全解决所有毒地侵权的问题。”沈岿谈到,毒地侵权适用侵权责任法需以损害实际发生为前提,当毒地对人体健康的损害还处于风险状态时,侵权责任法就存在了保护缺口。同时,国家赔偿法仅对公权力侵权赔偿作出规定,国有土地侵权不纳入国家赔偿范围。因此,防止毒地风险转变为实际损害,需要新的立法弥补空白。 

  蔡守秋提出,美国的“超级基金法”或可成为我国相关领域立法的借鉴。针对环境污染治理问题,美国创立“超级基金法”,向石油、化工等巨头征收化工税,用于清理泄漏的化学物质和有毒垃圾场。2002年,美国颁布《棕色地块法》将污染责任和现在的开发商分开,再通过折价,让开发商有获利的空间,从而促使社会资本介入棕色地块的修复。 

  “通过典型案例的诉讼,推动我国毒地治理立法进程,我认为很有必要。”蔡守秋认为,“只要能取得毒地之前的用地历史记录和原企业造成污染的证据,打赢维权官司是很有希望的。” 

  ■毒地购房:业主须靠法律武器维权 

  治理毒地侵权,既要防患于未然,强调政府和开发商依法进行土地环评;又要除患于已然,畅通损害发生后的司法救济渠道。 

  对于业主来说,如果不小心毒地购房,在维权时应分清赔偿责任与治理责任由不同主体承担,可向开发商要求赔偿,向政府要求环境治理。 

  依据行政诉讼法,业主可以追究相关行政部门渎职、不作为的责任。中国人民大学法学院教授莫于川提出,我国环境影响评价法明确规定,国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门,对其组织编制的土地利用的有关规划,应当在规划编制过程中组织进行环境影响评价。同时规定,“建设项目依法应当进行环境影响评价而未评价,或者环境影响评价文件未经依法批准,审批部门擅自批准该项目建设的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,由上级机关或者监察机关依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。” 

  因此,如果有证据证明相关行政部门在土地招拍挂过程中没有进行环评,业主可以提起行政诉讼,要求相关部门承担责任。莫于川坦言,“关键是取证难,很多土地的环评检测过去的标准和现在的标准不同,存在过去合格现在不合格的可能;环评检测费用问题,也会对业主取证造成障碍。” 

  莫于川说,“复杂的法律关系,是业主维权的最大障碍。如果业主通过民事诉讼来维权,不妨以开发商为被告,将政府的土地管理部门、环评审查部门作为第三人追加,最终的治理责任还要落在政府的肩上。” 

  李波认为,如果业主有确切证据能够证明其所购买的房屋所在的土地是“毒地”,依据合同法有关规定,可以要求解除购房合同。同时,消费者权益保护法第18条规定,经营者应当保证其提供的商品或者服务符合保障人身、财产安全的要求。毒地建房,理论上应属于“不合格”产品,应予退换。 

  沈岿提醒,针对毒地侵权,任何人都有理由提起公益诉讼,或为解决渠道之一。

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