公益诉讼释放公众维权新力量 面临诸多掣肘亟须完善

时间:2012-06-11 09:55:00作者:范春生 张丽娜 李铭新闻来源:半月谈

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  近年来,我国一些地方接连发生环境公共事件、食品安全事件,社会反响强烈。对这些具有公益性质的事件如何维权考问着中国的法律制度。 

  2012年4月24日,民事诉讼法修正案草案第二次提请十一届全国人大常委会审议,其内容显示:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关社会团体可以向人民法院提起诉讼。”半月谈记者调查发现,我国的公益诉讼制度虽已破冰,但仍面临着诸多掣肘,亟须完善。 

  环保法庭成立16年,遭遇零诉讼尴尬 

  早在1996年,辽宁省就尝试成立环保法庭,但成立16年来遭遇的最大尴尬是没有审理过一起环保公益诉讼案。 

  目前,辽宁的环保法庭已陷入举步维艰的境地,突出表现是环保法庭数量大幅锐减,仅有沈阳等地区的几家县区环保法庭还保留着。按国际司法惯例,环保法庭的主要职能是应对环境公益诉讼,辅以配合环保行政执法,但现在功能并未发挥出来。 

  据沈阳市东陵区环保法庭法官刘光厚透露,东陵环保法庭是2002年成立的,成立至今没有审理过环保公益诉讼案件。其具体职能是,环保局对违法行为实行处罚后,对拒不接受环保机关行政处罚的单位或个人,由环保法庭在履行必要的手续后予以强制执行。 

  半月谈记者采访发现,辽宁省在环保法庭上的探索实践,尽管在配合环保执法上取得一些成效,但并没有真正实现这一司法机构设置的初衷,凸显出公益诉讼的软肋。 

  沈阳大学法学院院长高小珺认为,现行法律对环境公益诉讼的诉权、诉讼模式、诉讼费用等均无法律规定。由检察机关提起公益诉讼,理论探讨相对成熟,社会舆论普遍认同,但在法院和检察院之间没有形成共识;由社会团体提起公益诉讼,理论上普遍认同,但法律依据不足;由个人提起公益诉讼,理论上认同,但是实践中还存在巨大障碍。 

  另外,环境公益诉讼主体缺失。我国现行法律对原告资格的认定仅限于“与案件有直接利害关系”,因此没有直接利害关系的公民、法人或其他组织,不具有提起环境民事诉讼的主体资格,这与公益诉讼的制度设定是矛盾的。 

  辽宁省社科院法学所所长陈爽认为,一些地方的环保部门往往与企业有着千丝万缕的联系,很难主动对污染企业提起环保公益诉讼,这使得环保部门担负起公益诉讼主体资格难以兑现。而民间的环保组织,其精力有限,不要说立案起诉,就是关于公益诉讼的声音也很少发出。 

  辽宁省法学会经济法研究会常务理事、辽宁诚铭律师事务所主任秦大军表示,随着环境公共事件的频发,环境公益诉讼的重要性越来越凸显,为了避免环境公益零诉讼的尴尬和窘境,当务之急是在相关的立法上予以完善和补充,确保法院对这类案件的立案受理。 

  同时,在公益诉讼主体的确定、环境危害后果的评估、赔偿请求数额确认等方面,也有必要通过立法形式加以确定,最终为公益诉讼的整体设计提供启示。 

  民间公益诉讼案推动制度变革与创新 

  我国的一些民间公益诉讼案,虽然起诉标的额只有5角钱、1元钱,但其背后折射出的法治意义却颇为深远。 

  1996年,福建龙岩居民丘建东在半夜打长途,电信部门没有按规定的半价收费,而是收全价。于是,丘建东把电信部门告上法庭,索要1.5元的赔偿,最终如愿获得。这一案件被称为“中国公益诉讼第一案”。 

  在公益诉讼案件当事人中,最具影响力的当属青年法律学者郝劲松。从2004年开始,他先后7次将国家税务总局、北京地铁运营公司、北京铁路局告上法庭,原因是在火车上购物和地铁如厕时未能要到发票。这类公益诉讼对打破行业“霸王条款”起到一定推动作用。 

  某工厂内退职工刘阳自1981年开始维权打官司,至今已有31年的历史,被称为“沈阳王海”。他经历各种维权事件、公益诉讼100余件。 

  “在我所经历的这百余起维权事件中,多以商业打假维权为主,也包括个别公益诉讼。但遗憾的是这些维权事件或公益诉讼,最终多以对方给予我赔偿或补偿了结,给予处罚的情况非常少。”刘阳接受半月谈记者采访时表示。 

  刘阳说,对当前的公益诉讼和维权事件就一个感觉:“难!”具体来说,有三难:立案难、举证难、执行难。“比如举证难,因为好多证据都由行政部门掌握,个人维权者获得这些证据如同登天。” 

  刘阳称,执行难、处罚难,就是具有职权的司法机关或行政部门,往往对于损害公共利益的当事方不给处罚,多要求他们对举报或起诉人给予经济补偿、赔偿。 

  “其实,不应该以补偿代罚,这样行政机关的依法行政行为就大打折扣了。”刘阳无奈地表示,虽然自己通过打假维权得到了赔偿,但如果依法依规对过错方进行处罚,法律所显示的震慑力会更大。 

  公益诉讼制度设计亟待完善 

  虽然我国的公益诉讼制度已现雏形,但还面临很多阻力,需要进一步探索和完善。内蒙古自治区人大常委会法制工作委员会法规处处长贾明星表示,内蒙古自治区目前还没有相应的地方法规,也没有针对公益诉讼的立法计划,区里的一些地方法院、地方检察院也缺少关于公益诉讼的规范性文件。 

  内蒙古大学法学院环境法系教授米娜认为,公益诉讼面临的一个问题是原告花费时间、精力和金钱去为不特定多数人打官司,为不特定多数人谋利益。所以,这样的人非常少,即使法律鼓励公益诉讼,也不会出现人人争相参与公益诉讼的局面。 

  刘阳建议进一步强化监督机制,即在行政系统内部,行政执法部门应该和行政监督部门分开,避免“用自己的刀削自己的把”。另外,司法机关尤其是法院,也要加强对法官的监督,防范审判权过大侵害公益诉讼当事人利益情况的发生。 

  陈爽认为,目前,我国的民事诉讼法修正案草案只把“有关机关、社会团体”列为提起公益诉讼的主体资格,尚未列入个人,是个缺憾;其次,相关的草案细节不够明确,可操作性不强。 

  陈爽、秦大军等专业人士建议,为了让公益诉讼形成“星星之火燎原之势”,鼓励民间团体或个人参与公益诉讼的积极性,相关方面可以考虑设立“公益诉讼专项基金”。这样,防止公民因打5角钱官司、1元钱官司而付出巨大的经济成本,甚至倾家荡产。(《半月谈内部版》2012年第6期,记者 范春生 张丽娜 李铭)

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