民诉法修改有助解决三大难题

时间:2012-05-21 06:42:00作者:谢文英 姚雯新闻来源:正义网-检察日报

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立案难

申诉难

执行难

    “这辈子再不打官司了!”第十一届全国政协委员、主持人崔永元在今年全国两会上的一番感慨,引起很多人的共鸣。 

  民事诉讼法自1991年颁布实施至今,已20余年。2007年,全国人大常委会曾作出修改。时隔4年,在全国人大代表及有关方面的强烈呼吁下,2011年10月24日,十一届全国人大常委会第二十三次会议初次审议了民事诉讼法修正案草案(下称草案)。今年4月27日,十一届全国人大常委会第二十六次会议二次审议了草案。对如何有效解决立案难、申诉难、执行难等问题,此次修法给予了较多关注。

  一字之差,破解“立案难” 

  “有时候连案都立不上,怎么维权?”近日,北京市致诚律师事务所律师于帆告诉记者,她正在帮助一些职业病患者维权,但是到当地法院立案时却被拒绝。尽管民诉法已明确规定立案条件,但是在代理案件过程中,律师还是经常会遇到法院以各种理由不立案的情况。比如,征地拆迁的案子,就极少有能立上案的。 

  其实,“立案难”并不是最近几年才出现的新问题,早在1991年起草民诉法时,立法者就注意到了这一现象,并作出“法院认为不符合起诉条件的,应当在7日内裁定不予受理;原告对裁定不服的,可以提起上诉”的规定。 

  然而,实践中,如果没有书面裁定,原告很难提起上诉。原因之一是法律没有明确“裁定”的形式。“如果没有裁定书,只是口头告知,当事人根本无从提起上诉。” 

  这次修法,草案把上述条文中的“裁定”改为“裁定书”。虽只一字之差,却强调该受理的案子法院必须受理,有助于破解“立案难”。 

  此轮修法针对实践中出现的新问题,诉讼程序进一步完善,旨在保障当事人的诉讼权利。比如,公益诉讼制度的建立,对于污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关社会团体可以向法院提起诉讼;细化了上诉之后的二审程序,对是否开庭审理予以明确。 

  按照现行民诉法的规定,是否鉴定,法院说了算。很多意见认为,这在某种程度上不利于当事人为自己辩解,容易发生错案。于是,这次修法赋予了当事人启动鉴定程序的权利。明确规定当事人可以就查明事实的专门性问题向法院申请鉴定。而且,对于知识产权、环境保护等专业问题,可以申请法院通知有专门知识的人出庭,就鉴定人出的鉴定意见或专业问题提出意见。 

  此外,为提高诉讼效率,草案设立了先行调解、小额诉讼等制度,对案件实行繁简分流。在强化审判透明度方面,草案对裁判书的行文作出规定,要求写明判决结果和作出判决的理由。凡不涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的内容,发生法律效力的判决书、裁定书,都要向社会公开。 

  完善再审程序,缓解“申诉难” 

  民事诉讼法中的审判监督程序,也称再审程序,是对确有错误、发生法律效力的判决、裁定,依法重新审理的程序。这一程序对于纠正错案,维护司法公正,保护当事人的诉讼权利和实体权利,具有重要作用。 

  “申诉难”,难在应当再审的案件未能再审,应当及时审结的案件长期未能审结。 

  2007年,全国人大常委会对民诉法进行修改时,着重修改了再审程序。将再审事由从5项情形细化为13项,同时规定,当事人对已经发生法律效力的判决、裁定,认为有错误的,可以向上一级法院申请再审。为减轻上级法院的压力,规定已经决定再审的案件可以交下级法院再审。 

  通过4年的实践,全国人大常委会委员姜兴长发现,这些规定实行的效果并不理想。“现在的情况是,大量的申请再审案件集中到了最高人民法院和高级法院;裁定再审后可交下级法院再审的规定,并没有解决上提一级再审给法院带来的办案压力。” 

  “上提一级再审有利于服判息诉,但也导致更多人申请再审,大量的案件交到最高人民法院,相应的涉法涉诉上访就追到北京来,不利于将矛盾化解在基层。”陈斯喜、刘振伟等委员建议对“上提一级再审”作适当限定。 

  草案吸收了常委会委员们的意见,新增规定:发生在公民之间的案件也可以向原审法院申请再审。“这样不仅方便了公民申请再审,而且有利于案件分流。”针对当前涉法涉诉信访案件不断增加的情况,陈斯喜、龚学平等委员建议,可在此基础上对“上提一级再审”作进一步限定。 

  依照现行民事诉讼法,当事人应当在判决、裁定发生法律效力后“二年内”提出再审申请,委员们审议时普遍认为,申请再审的期限过长,不利于法律关系的稳定,故草案将期限缩短至“六个月内”。考虑到现行民诉法中规定的“自知道或者应当知道之日起三个月内提出”的再审事由,范围过窄、期限过短,草案一方面将期限延长至“六个月内”,一方面在原有规定的基础上增加了两项再审事由,即有新的证据,足以推翻原判决、裁定的;原判决、裁定认定事实的主要证据是伪造的。 

  实践中,不少当事人既向法院申请再审,也向检察院申请抗诉。为更好地配置司法资源,增强法律监督实效,委员们认为有必要明确当事人向检察院申请再审的情形。据此,草案设定了三种情形:一是法院驳回再审申请的;二是法院逾期未对再审申请作裁定的;三是再审判决、裁定有明显错误的。 

  然而,上述规定在审议中争议较大。“检察监督是公权力的监督,不应当以当事人向法院申请再审为前提。”何晔晖委员认为,草案规定的三种情形实际上给民事检察监督设置了“前置程序”,即检察机关必须要在当事人先向法院提出再审申请,并经法院作出处理后才能启动监督程序。金硕仁委员则担心,这样的规定是在变相限制公民申请再审的权利,因为公民的申诉权不应当有先后之分。建议对此再作进一步的研究。 

  强化法律监督,阻击“执行难” 

  “2011年,湖北省益阳市两级法院因被执行人拒不履行生效裁判,移交公安机关立案侦查17件,仅有1件进入司法程序。”全国人大代表彭爱华认为,造成这种情况的主要原因是,现行民诉法虽规定了拒不履行法院生效裁判的,可以依法追究刑事责任,但未对司法机关之间的协作配合和制约监督规定到位,致使司法实践中难以形成打击合力。 

  部分常委会委员也提出,法律规定刚性不足、威慑力不强,是导致执行难的重要因素。司法实践中不规范执法的现象时有发生,严重损害了法院的形象。增加一条来明确检察院对民事执行活动实行法律监督,非常必要。 

  据此,草案在完善执行程序的基础上规定,检察院有权对民事诉讼实行法律监督。同时规定,检察院有权对民事执行活动实行法律监督。 

  然而,不少委员对此提出质疑。“草案仅仅在原则上承认了检察机关对执行活动的监督,没有具体规定,不具有可操作性。”金硕仁委员表示,司法实践中,检察院对全部还是对部分执行活动进行监督?如何开展对执行活动的法律监督?均不得而知。看似赋予了检察院更多的监督权力,但在实际操作中,很可能成为空洞的监督框架。他建议写明检察院对民事执行案件具有监督权,这对解决执行难、执行乱,促进司法公正,具有重要意义。 

  姜兴长等委员则认为,民事诉讼既包括立案、审判等,也包括执行,民事执行活动只是民事诉讼的一个环节。因此,把“有权对民事诉讼实行法律监督”和“有权对民事执行活动实行法律监督”并列起来,有悖立法原意。建议把“人民检察院有权对民事审判活动实行监督”修改为“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督”,并增加具有可操作性的相关的规定,以促进司法审判活动的公开、公正和公平。

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