行政强制法审终获通过 首要工作系"清理强制措施"

时间:2011-07-04 00:00:00作者:郑赫南新闻来源:检察日报

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分组审议 李杰摄

表决 王新庆摄

  “这次会议以145票赞成、1票反对、7票弃权,通过了《中华人民共和国行政强制法》(下称行政强制法)。”2011年6月30日下午,行政强制法由十一届全国人大常委会第二十一次会议表决通过,将于2012年1月1日起施行。

  “从起草到现在23年了,终于出台了!”北京大学法学院教授、行政法学专家姜明安告诉记者,1988年,他参与了国务院法制局启动的“行政强制执行条例”起草工作,这可看做该法最早的起草时间。

  立法初衷:剑指“乱、滥、软”

  2005年12月24日,行政强制法草案提交十届全国人大常委会第十九次会议初审。在这次会议上,全国人大常委会法工委副主任信春鹰作专题讲座时指出,实践中,存在乱设行政强制和滥用行政强制的“乱”象,还存在行政机关对有些违法行为不能有效制止等“软”的现象,“因此,制定行政强制法,既要治‘乱’和‘滥’,也要治‘软’。”

  那么,行政强制法,是否实现了“治乱、治滥、治软”的初衷?

  “大体上实现了。”姜明安告诉记者,治“乱”方面,行政强制法完善了行政强制设定权,以后不会再有随意设定行政强制的红头文件或规章;治“滥”方面,该法确立的“行政强制实施程序”,要求实施主体必须是“具备资格的行政执法人员”,且由“两名以上执法人员实施”,实施时必须“当场告知”理由、依据,以及当事人权利、救济途径等。

  对行政强制制度的“软”,一些城管执法人员最有体会。济南市的丁先生曾经对媒体表示“最怕查露天烧烤摊”。一次,他和100多名同事突击检查时被200多人围在中间,“这些摊主都懂法,不打我们,只是辱骂我们,一些老人、妇女朝着我们乱抓乱挠、吐口水。我们不能还手,否则会被看成欺负弱势群体、暴力执法。最后,我被吐得满脸唾沫,恶心得好几天吃不下饭……”

  “有了行政强制法后,这种‘软’的现象会有所改变。”在姜明安看来,该法第十七条规定,依据行政处罚法“行使相对集中行政处罚权的行政机关”(如城管、文化执法大队等)可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施,便是“赋予其执法手段”的体现。

  姜明安一再表示,不必担心城管执法权过大,因为行政强制法规定了严格的程序。这个法的性质主要是一部“控权法”,而不是“授权法”。

  强制设定权:“口子”开多大?

  一段时期以来,国家每通过一项法律、行政法规,各地相关部门就增加一支执法队伍,形成了七八顶“大盖帽”去管一顶“破草帽”(行政相对人)的局面。而“多头”执法的根源,是行政强制措施的多方设定。

  2009年,全国人大常委会法工委有关负责人表示,行政强制设定“比较乱”,除了法律之外,行政法规、地方性法规,都对此作出了规定。

  行政强制措施的设定权该如何配置?让法律统一设定,还是也允许行政法规、地方性法规部分设定?给后两者的“口子”应该开多大?

  历次审议中,全国人大常委会委员们都高度关注设定权问题,委员们的主张大致分为三类:

  ——法律统一设定,不“开口子”。四审时,吕薇、李重庵等委员依然建议,从长远的角度来看待行政强制的设定,坚持行政强制法定原则,尽量由法律统一设定行政强制。二审时,郑功成等委员提出,授予地方设定权容易造成行政措施被滥用,不赞同地方性法规有设定行政强制的权力。

  ——由法律统一设定,但在法律尚未设定时,可以只给行政法规“开口子”。三审时,朱启委员认为,行政强制权的设定应该收归中央一级,法律覆盖不到的,可以由国务院制定行政法规设定,不应该下放到地方。

  ——法律未设定时,可以向行政法规、地方性法规“开口子”,但要严格限制。持该观点的委员较多,这也是草案稿贯穿始终的意见。

  三审时,陈斯喜委员主张,赋予二者行政强制设定权的同时“要有严格的限制”,即对哪些事项需要采取强制可以规定,但不应扩大行使强制权的机关。四审时,吴晓灵委员建议行政法规、地方性法规设定行政强制时报全国人大常委会备案,同级人大常委会在两年内进行评估。

  记者看到,表决稿确认了第三种主张,即“行政强制措施由法律制定”;行政法规可以设定除限制公民人身自由、冻结存款、汇款以及应由法律规定的行政强制措施(如进入公民住宅)以外的其他行政强制措施;地方性法规可以设定查封场所、设施或者财物,扣押财物的行政强制措施。

  为了加强对设定权的监督,表决稿规定:拟设定强制的起草单位应采取听证会、论证会等听取意见;设定机关应定期对所设强制进行评价,对不适当的强制及时修改或废止;公民、法人或者其他组织可以就强制的设定、实施提出意见建议,有关机关应当研究论证并反馈。

  强制拆迁:法院执行?政府执行?

  对于拆迁,1989年行政诉讼法规定:行政机关可以依法强制执行,也可以申请法院强制执行,这被学界称为“非诉行政强制执行”。草案四审稿也规定:“行政机关向人民法院申请强制执行的案件,裁定执行的,由人民法院执行。”

  然而,实践中,此类强制执行,尤其是其中涉及土地、房屋等强制执行的难度日益增大。2007年,各级法院受理此类执行案件超过24万件,而同期行政诉讼案件只有10万件左右,给法院执行带来不小压力。一位基层执行法官告诉记者:“法院实施强制拆迁,有损司法形象。”

  姜明安认为,行政机关违法强拆,相对人可以到法院告;但法院如果违法强拆,相对人到哪里去告?强拆裁决是司法行为,实施强拆实质上是一个行政行为,法院实施的强拆,如果不能“裁执分离”,同样会导致侵权和腐败,理想的方案是“法院裁决,行政机关实施,法院对实施行为监督”。

  现在一些地方已经开始探索“裁决”、“执行”适当分离。如浙江省东阳市政府在今年1月出台的《关于进一步明确土地及规划管理职责的意见》,要求该市国土部门对已作出行政处罚决定的土地违法案件,及时向法院申请强制执行,法院审查后裁定执行的,由乡镇政府联合有关部门实施强拆。

  今年2月,上海市高级法院出台《关于<国有土地上房屋征收与补偿条例>施行前已取得房屋拆迁许可证项目所涉案件有关审判、执行工作的若干意见》,明确强制搬迁的审查由法院进行,在裁决后由法院院长签发公告责令限期搬迁,如逾期不搬,在法院监督下由政府部门具体实施。

  “考虑到这种执行方式尚在改革探索,草案对具体执行方式可不作规定,为法院探索改革执行方式留出空间。”6月27日,全国人大法律委员会副主任委员乔晓阳表示,四审稿中删除了由法院执行强制措施的规定。这一条在最终的表决稿中,也没有出现。

  然而,今年1月国务院出台的《国有土地上房屋征收与补偿条例》已规定,强制搬迁,由作出房屋征收决定的市、县级政府依法申请法院强制执行,法院可据此执行强拆。行政强制法生效后是否意味着,执行强拆的主体不一定是法院?“是的,上位法优于下位法。”姜明安表示,行政强制法的法律效力优于房屋征收与补偿条例。

  此外,对于“拆违(违法建筑物、构筑物、设施等)”行为,行政强制法规定,当事人在法定期限内不申请行政复议、提起行政诉讼,又不拆除的,行政机关可以依法强拆。姜明安认为:“这增加了当事人的救济程序,当事人对‘违建’的认定和‘拆违’有异议时,有权申请复议或提起行政诉讼。”

  五审时,汪光焘委员建议在行政强制法通过后,最高法与国务院加强沟通协调,逐步解决“谁来执行”的问题。关于城管执法,姜明安认为“与行政处罚权有关的行政强制措施”中的“有关”太笼统,还需制定行政法规,具体规范城管、文化执法大队等部门可以适用的行政强制措施种类。

  【链接·新闻发布会

  时间:6月30日下午

  新闻发布会:全国人大常委会办公厅举行新闻发布会。

  答记者问:全国人大常委会法制工作委员会副主任信春鹰,国务院法制办副主任袁曙宏。

  “不是强化,而是限制约束”

  有记者问:这部法律对我国行政机关行使行政强制权,是保障多了一些,还是限制多了一些?

  信春鹰:行政强制法,法名叫“行政强制”,实际上和行政处罚法和行政许可法等法律一样,并不是要强化行政权,而是要通过健全和完善制度来限制、规范、约束权力的行使,所以准确地说是行政强制规范法。

  袁曙宏:从本质上讲,行政强制法更多的是规范、限制行政机关的行政强制权,同时也是依法保障行政机关的行政强制权。行政机关依法享有行政强制权,才能保护公共秩序、维护公民权利。因此,制定行政强制法也是对依法行使行政权的一个保障。这两个方面是相辅相成的,都是为了维护公共秩序和保护公民权利。

  确立5个原则

  有记者问:行政强制法的立法原则是什么?

  信春鹰:行政强制法在总则一章确立了几个重要原则:

  ——第四条规定了“法定原则”,行政强制的设定和实施,应当依照法定的权限、范围、条件和程序。

  ——第五条规定了“适当原则”,即政府要采取的行政强制手段和行政相对人的违法行为之间应该适当。

  ——第六条是教育和强制相结合的原则。

  ——第七条规定,不得利用行政强制权为单位或者个人谋取利益。

  ——第八条规定法人、公民或者其他组织的权利,这里包括陈述权、申辩权、申请复议或者行政诉讼的权利,对因行政机关违法实施行政强制受到损害的,有权依法要求赔偿的权利。

  首要工作是“清理行政强制措施”

  有记者问:为保障这部法律的实施,今后要做哪些工作?

  信春鹰:从立法机关的角度,有两方面的工作是迫切需要做的:一是对现在的规范性文件中所规定的行政强制措施进行清理,因为行政强制法第十条规定:“法律法规以外的其他规范性文件,不得设定行政强制措施。”现实生活中,行政强制措施的设定还比较乱,法律法规以外的规范性文件中还规定有大量的行政强制措施,本法公布实施以后,都要清理。

  二是法律的实施,这是复杂的事情,首先大家的观念要有一个转变,要认真领会行政强制法的宗旨和原则,认真遵守每一个规定,这是一个长期的问题。

  袁曙宏:行政强制法与政府的关系非常密切,对加强和改进政府工作,规范政府行为,创新行政理念都将产生深远的影响。今后一段时间,各级行政机关要在学习教育、清理规范性文件等方面努力。在监督检查方面,上级行政机关要加强对行政强制法实施情况的监督检查,依法追究违反行政强制法的责任,包括对国有土地上房屋征收和搬迁,违反行政强制法规定的,要严格严肃追究责任。

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