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检察公益诉讼全面推开五周年:办好典型案 传播新理念

时间:2022-06-30 07:26:00作者:新闻来源:正义网

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  检察公益诉讼全面推开5年间,各地检察机关积极能动履职,办案数量大幅增加,办案质量不断提高,用一个个鲜活的案例阐释了公益诉讼检察职能和办案新理念新机制,提高了公益诉讼检察的社会知晓度。截至目前,最高检先后发布24批公益诉讼典型案例,涵盖野生动物保护、文物与文化遗产保护、服务乡村振兴助力脱贫攻坚、生物多样性保护、残疾人权益保障等领域,充分发挥了案例的“教科书”作用。

  办好典型案 传播新理念

  用好人民监督员制度做深做实检察公益诉讼

  最高人民检察院第八检察厅主办检察官、二级高级检察官 邱景辉

  【案情简介】 2021年3月起,上海市闵行区检察院针对履职中发现的莘庄地铁站南出口部分盲道被非机动车停放点占用或者磨损严重、养护不到位以及提示性盲道设计不规范等危及盲人群体出行安全的隐患问题,在多次进行现场勘查并与相关职能部门沟通后,启动公益诉讼立案调查程序。同年9月3日,闵行区检察院邀请两名人民监督员座谈并通报案情,人民监督员建议检察机关会同相关职能部门协同共治、长效长治,充分发挥街道助残员作用,促进盲道管理,维护盲人出行便捷。9月25日,该院再次邀请这两名人民监督员与相关职能部门一同走访现场。人民监督员建议检察机关建立各方协作机制,全面及时核实、解决盲道问题,并督促共享单车公司在App地图上设置盲道禁停区。11月24日,该院提出,辖区部分盲道设计不规范、磨损严重以及长期被非机动车占用,影响视障群体通行便利,可能危及出行安全,损害社会公共利益,拟向相关职能部门制发检察建议,此提议得到这两名人民监督员的高度认同。

  同年12月6日,闵行区检察院先后向辖区交通委员会、公安机关及属地镇政府发出行政公益诉讼诉前检察建议,督促相关单位切实履行盲道设施管养职责,加大执法力度,保障盲道通畅。在收到检察建议书后,相关单位高度重视,成立盲道专项整治领导小组,迅速开展专项整改,落实盲道布局改进方案、修缮损坏路段、配强执法人员等。在多方共同努力下,该区莘庄地铁站南出口处的部分盲道路段已修缮完毕。

  2022年1月,闵行区检察院向人民监督员通报办案阶段性成果。人民监督员表示,在“盲道保卫战”中,每个人都应该是守卫者。检察机关认真听取建议并积极履职,成效显著,检察建议中提出的对策建议针对性强,效果也好。闵行区检察院表示,将继续立足公益诉讼检察职能,持续跟进监督,再次邀请人民监督员对盲道修缮整改情况“回头看”,确保检察建议落实到位。

  【评析】 习近平总书记特别指出,“无障碍设施建设问题,是一个国家和社会文明的标志。”我国现有约500万盲人,每位盲人背后是更多的家庭。盲人的自主出行需要盲道,这是无障碍环境的标配。闵行区检察院着眼于满足盲人无障碍出行、平等享受美好生活的需求,着力于堵塞地铁站出口因站内站外不同管辖容易出现管理盲区的盲道监管漏洞,让盲人安心乘坐地铁出行,让他们的家人放心,可以说是一项惠民利民便民的“小切口、大作为”的“民心工程”。具体而言,该案具有以下几方面典型意义:

  一、注重协同共治,破解“老大难”。盲道建设、管理和使用中的缺失、侵占、毁损、不达标及利用率低等情形,是无障碍环境建设中最常见也最难根治的突出问题之一。闵行区检察院在监督办案中注重与相关多个职能部门和责任主体协同协作,破解“九龙治水”难题,特别是在人民监督员的建议下开展“穿透式”监督,针对各地普遍存在的共享单车停放占用盲道乱象,督促共享单车公司在App地图上设置盲道禁停区,通过技术监管倒逼用户自觉,是助力完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系的成功实践。

  二、创新跟进监督,做实“回头看”。无障碍环境建设领域检察公益诉讼特别倡导“体验式”监督。闵行区检察院邀请人民监督员和相关职能部门现场调查取证、研究整改方案、评估办案效果,用看得见的方式实现盲道问题的综合治理。同时,该院邀请全程参与前期检察办案活动的人民监督员继续参与“回头看”,共同做好“后半篇文章”,既是检察公益诉讼引入公众参与、公开接受监督的理念创新,也是借力借智、补强检察办案团队“外援”的方式创新。

  三、充分运用人民监督员制度。如何在公益诉讼检察质量建设中,始终把诉前实现维护公益目的作为最佳司法状态?如何回应诉前程序是检察机关“独角戏”等质疑,防止出现“自行立案、自由裁量、自我评价、自然终结”的“自说自话”?实践证明,除了继续用好检察听证、“益心为公”检察云平台等监督制约机制外,人民监督员制度应当发挥积极作用。该案有新领域、新方式、新效果等明显特点,其先后入选最高检发布的“检察机关深化司法民主建设 推进全过程人民民主典型案例”和“人民监督员监督检察办案活动典型案例”,主要原因有三点:一是深入贯彻落实《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》中关于“完善人民监督员制度,拓宽群众有序参与和监督司法的渠道”的要求。二是在无障碍环境建设的新领域贯彻落实《人民检察院公益诉讼办案规则》中关于“人民检察院办理公益诉讼案件,依照规定接受人民监督员监督”的规定。三是用好《人民监督员选任管理办法》中关于“根据办案活动需要,可以在具有特定专业背景的人民监督员中随机抽选”的规定,在市政建设管理领域精准邀请“专业对口”的人民监督员,形成“法律内行+相关领域内行”的人员配置,促进公益诉讼检察官以人民群众视角看问题、找原因、想对策,进一步提升了办案质效。

  检察公益诉讼实践中,检察机关可以主动将公益诉讼检察案件,特别是新领域案件的立案、诉前结案环节纳入人民监督员监督程序;可以加强对应当立案而不立案、不应当立案而立案、应当起诉而不起诉等情形的监督评议;可以加强对检察建议书回复情况的实体审查,若行政机关对检察建议内容明确提出异议的,可以启动人民监督员监督程序;可以常态化邀请人民监督员对诉前实现公益保护目的进行“第三方评估”。在人民监督员和社会公众的参与、监督、支持、见证下,检察机关能够更加规范地坚持能磋商解决的不发检察建议、能诉前解决的不提起诉讼,将提起诉讼做成生动法治课;能够更好地坚持把全流程“回头看”作为“规定动作”,找准问题、精准施策、及时纠偏,把公益诉讼检察工作做得更实更规范。

  (点评:最高人民检察院第八检察厅主办检察官、二级高级检察官邱景辉)

  增大违法成本保护海洋生态、维护海洋公益

  浙江省人民检察院四级高级检察官 王吉存 浙江省舟山市人民检察院四级检察官助理 缪镠

  【案情简介】 2018年9月至11月,沈大勇等15人为非法获利,分别从浙江省舟山市普陀区、定海区的码头渔船等处非法收购海龟,通过长途运输、客车托运等手段,将蠵龟、绿海龟共236只运输至广东出售。其中,2018年10月18日晚,沈大勇名下的货车被公安机关查获,公安人员当场扣押2只海龟、105只蠵龟,均为国家二级保护动物。

  2019年初,舟山市检察院受理沈大勇等15人涉嫌非法收购、运输、出售珍贵、濒危野生动物罪一案,发现其中存在非法侵害国家野生动物资源、破坏海洋生态环境、损害国家利益和社会公共利益的情形。经前期了解,刑事案件涉及当事人众多,查扣确定的死亡海龟达到128只,自认的死亡海龟达400只左右。舟山市检察院认为案情重大复杂,国家利益和社会公共利益受损严重,遂分别于同年4月16日、4月18日进行民事公益诉讼立案。立案后,舟山市检察院及时固定侵权证据,同时对沈大勇等6人进行了讯问,调取了通话记录、微信聊天记录、转账明细、车辆进出跨海大桥流水单、舟山海域海龟历年活动数据等证据,查清各侵权人侵权行为所涉及的海龟种属、数量等事实。

  该院依法刊登公告,督促适格主体依法向法院提起民事公益诉讼。公告期满,没有适格主体提起民事公益诉讼。2019年5月22日,舟山市检察院向宁波海事法院提起民事公益诉讼,要求沈大勇等15名被告公开赔礼道歉,并在各自侵权范围内连带承担生态修复赔偿金共计653万余元。庭审时,各被告对收购、运输、贩卖海龟的侵权事实无异议,但提出其并非是造成海龟死亡的直接责任者,不应承担赔偿责任;鉴定机构以及鉴定人员无价格鉴定资质等抗辩意见。

  公益诉讼起诉人针对各被告的抗辩意见发表出庭意见,认为本案中有部分海龟被贩卖到广东,尽管未死亡,但是海洋生物资源和生态环境依然受到非法侵害,应当追究各被告的侵权责任。而且,各被告的侵权行为与海洋生物资源以及生态环境损害后果之间具有因果关系。根据农业部农渔发[2002]22号文件的规定,国家二级保护水生野生动物的价值标准,按照该种动物资源保护费的6倍执行。结合专家意见,在综合考虑水生野生动物物种在经济、研究、生态、社会、遗传资源等各方面价值的基础上,确认653万余元的生态修复赔偿金合法有效。

  2019年11月,宁波海事法院作出一审判决,认为浙江海洋大学出具的检验鉴定合法有效,检察机关按照海龟价值来确定生态修复赔偿金并无不妥,从有利于被告原则确定海龟种属、亲幼体、数量亦属合理;各被告的行为具有违法性,行为与损害结果存在因果关系,在主观上具有共同故意,构成共同侵权,应承担连带责任。最终,法院判决各被告在舟山市市级媒体上公开赔礼道歉,并在各自侵权责任范围内连带承担生态修复赔偿金共计653万余元。

  【评析】 海龟在生物进化史上有着不可替代的位置,被称为海洋“活化石”,是海洋生态系统的旗舰物种和指示物种,对生物多样性保护具有重要意义。检察机关通过履行公益诉讼检察职责,增加了保护手段,增大了违法成本,使公共利益保护效益最大化。

  一、舟山“海龟系列案”是全国首批由检察机关向海事法院提起的海洋生物资源保护类民事公益诉讼案件,在促进人海和谐、人海共生中发挥了积极作用,有效破解了海洋资源类公益诉讼中的一些法律适用难题和困境,对今后检察机关办理相关民事公益诉讼案件起到示范作用。此系列案也有效扩大了民事公益诉讼的社会影响力,向社会大众传递了破坏海洋自然资源和生态环境者不仅要承担刑事责任,更要付出重大经济代价的信号,增加了违法成本,充分发挥了公益诉讼预防、警示作用,实现了“办理一案、警示一片、教育影响社会面”的办案效果。

  二、在生物资源损害公益诉讼案件中,侵权行为与损害后果的因果关系认定应区别于普通侵权案件。相较于普通侵权案件中侵权行为与损害后果之间的直接性和即时性,在生物资源损害公益诉讼案件中,部分侵权行为对生态环境和生物多样性的破坏具有间接性、渐进性、长期性的特点,收购者、运输者、出售者与直接侵权的捕捞者、狩猎者属于利益共同体,对生物资源的破坏、生态环境的损害具有法律上的因果关系。因此,对于破坏生物资源的共同侵权行为,在部分侵权者未到案的情况下,可以对已查清事实的侵权者就已查明的侵权行为提起民事公益诉讼,要求其赔偿生态修复补偿金,并且各侵权人应在其各自参与的侵权范围内承担连带赔偿责任。

  三、对于存在刑民交叉的民事公益诉讼案件,检察机关可以单独提起民事公益诉讼,并依据民事证据规则确定被告范围。在证据认定上,民事侵权事实的证明标准远低于“排除合理怀疑”的刑事证明标准,只需要达到“高度盖然性”的程度即可。刑事案件已经依法认定的事实和证据可以作为相关民事公益诉讼案件的免证事实,刑事案件未予认定的事实如已达到民事诉讼认定标准,亦应予以认定。本案中,检察机关采用了被告自认、有利于被告、进行历史资料研究等方法对灭失部分的海龟的种属、亲幼体、数量加以认定,最终形成诉请赔偿金额。

  (点评:浙江省人民检察院四级高级检察官王吉存、浙江省舟山市人民检察院四级检察官助理缪镠)

  对话湖北省武汉市人民检察院第七检察部检察官秦隽——

  替代性修复保护的不止是生态环境

  周晶晶 代琪

  记者:您还记得武汉市检察机关办理的首例民事公益诉讼案吗?可否介绍一下?

  秦隽:这起案件的被告是湖北省鄂州市一家公墓公司。为了所谓的陵墓风水好,该公司超出批准划拨范围非法占用林地18.75亩。鄂州市鄂城区检察院发现了该案线索。根据湖北省一审环境民事公益诉讼案件集中审判管辖原则,湖北省检察院指定我院办理此案。经过我们调查走访、充分研判,2020年9月,我院依法向武汉市中级法院提起民事公益诉讼,请求法院判令被告在规定期限内采用异地修复的方式恢复被毁林地的生态功能。2021年3月,法院开庭审理后,支持了我院提出的全部诉讼请求,我院也与被告公司当庭达成调解协议。随后,被告公司在鄂州市汀祖镇异地造林20亩。2021年5月和9月,我们两次前往异地造林现场,发现3340棵树苗已经按照方案全部种下,长势不错。明年管护期满后,我们还要同法官一起去验收。

  记者:除了异地修复生态,被告单位还承担了别的法律责任吗?

  秦隽:在我院受案前,被告单位已经承担了相应的刑事责任。鄂城区检察院随案移送的不仅有定罪的刑事诉讼证据,还包括违法行为对生态环境造成损害的三份证据材料:一份是鄂州市林业调查规划设计院出具的原址植被恢复方案和评估费用(金额为38.47万元),两份是专家意见,分别论证了被毁林地的生态系统服务功能和其损失的费用,金额为34.77万元。案件的证据可以说达到了公益诉讼起诉标准,能够依法诉至法院主张恢复原状和赔偿损失。

  记者:但是你们并没有直接起诉,而是采取异地造林实现替代性修复。是什么促使你们改变办案思路的?

  秦隽:受案后,我们前往现场调查,发现被毁林地现场已全部修建了密密麻麻的千余座墓地,其中有200余座已经出售。公墓公司负责人告诉我们,因疫情影响,公司本来就经营困难,如果再拆迁赔钱,公司经营将难以为继。为了核实公司的经营状况,我们又多次前往鄂州,从当地民政、工商和税务部门了解到,2016年到2020年该公司共申报营业收入500万元左右,但该墓地项目的成本已经超过1000万元。

  调查至此,案件处理变得有些棘手。若直接起诉恢复林地原状,墓地就要被全部拆除,按当地最低市场价每座2万元估算,光违约金就高达400多万元,公司恐怕再无力经营下去。况且,不知道那些买了墓地的群众是否愿意搬迁,也不知道是否会引起纠纷和社会不稳定因素。考虑再三,我们认为这不是我们追求的办案效果,于是决定采取既能严格依法办案又不危及企业生存的解决方式——替代性修复。

  记者:你们是怎么理解“替代性修复”的?

  秦隽:《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第20条规定:“无法完全修复的,可以准许采用替代性修复方式”,本案争议的焦点即在于如何理解“无法完全修复”。毁林建墓是否就无法完全修复?我们认为,对“无法完全修复”的理解,除包括物理上的“绝对不能”外,还应综合考虑价值上的“相对不能”。虽然,在建有墓地的原址上恢复生态环境并非绝对不能,但从社会稳定和经济层面考量,这样做容易引发社会矛盾且危及企业生存发展,属于“相对不能”。

  我们随后召开了由分管副检察长主持的专家咨询会,邀请专家学者为案件把脉。经过充分研判,借助“外脑”答疑解惑,我们对替代性修复的可行性达成一致意见。2020年9月,我院依法起诉,要求被告在规定期限内采用异地造林的替代性修复方式恢复被毁林地生态功能。

  记者:为确保替代性修复有效果,你们还做了哪些工作?

  秦隽:当时,这一做法在当地并无先例,我们多次与鄂州市的国土、林业部门协商,行政机关起初也有些不理解。鄂州市检察院和鄂州市鄂城区检察院全力配合我们,进行了大量的沟通协调。最后,在当地镇政府的协助下,村集体拿出了一块荒山用于异地造林。庭审过程中,我院与被告单位当庭达成调解协议。被告单位按照修复方案异地造林20亩,并从2021年3月开始连续管护两年。到期后,林地交由当地林业部门继续维护。

  记者:这个案子对你们有什么启发?

  秦隽:我们坚持能动检察,将双赢多赢共赢的司法理念持续贯穿到公益诉讼办案的各个阶段,在服务大局中体现检察担当。对于这起涉企案件,我们综合分析各种因素,包括企业现实经营状况、社会矛盾风险点以及相关政策要求,在依法办案的基础上对涉案企业的违法行为予以灵活处理,杜绝了机械办案、一罚了之。异地修复方式使企业既承担了民事责任,又实现了生态效益的最大化。

  同时,我们还充分发挥公益诉讼协同作用,凝聚各方合力,实现“1+1>2”的效果。在案件办理过程中,鄂州检察机关积极配合,为最终找到修复用地做了大量工作。正是在各方共同努力下,该案取得良好的社会效果。这些都为我们今后办理类似案件积累了有益经验。

[责任编辑:刘彬]