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《人民检察院开展国家司法救助工作细则》解读

时间:2022-05-19 11:40:00作者:王佳 邱晓晴新闻来源:《人民检察》

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  2021年9月1日,最高人民检察院第十三届检察委员会第七十三次会议审议通过了《人民检察院开展国家司法救助工作细则》(以下简称《细则》),并于2021年12月31日印发实施。《细则》进一步明确了检察机关开展国家司法救助工作的相关要求,对切实加强民生司法保障,强化检察机关开展国家司法救助工作效果,及时化解社会矛盾,推进诉源治理,促进案件办理政治效果、社会效果、法律效果的有机统一具有重要意义。

  一、修订背景

  党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,要求健全国家司法救助制度。为落实这一要求,2014年中央政法委、财政部、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合印发了《关于建立完善国家司法救助制度的意见(试行)》,对救助资金保障、救助对象、救助标准、工作程序等作出原则规定。为落实国家司法救助制度,促进检察机关开展国家司法救助工作制度化、规范化,2016年最高检印发了《人民检察院国家司法救助工作细则(试行)》(以下简称《细则(试行)》),为检察机关开展国家司法救助工作提供理念引导、工作指导。各级检察机关认真贯彻落实《细则(试行)》,结合办案大力开展国家司法救助工作,解决困难群众燃眉之急,及时化解矛盾纠纷,取得了良好效果。本次修订在全面总结近年来各级检察机关实践经验的基础上,对检察机关开展国家司法救助与适用认罪认罚从宽制度、当事人和解制度以及申诉案件办理工作衔接等问题一并予以研究,进一步规范了检察机关开展国家司法救助工作的主体、程序等相关内容,促进救助工作更加顺畅,制度更好落实,取得更好效果。

  二、修订的重点问题及主要内容解读

  (一)增加“应救助尽救助”工作原则

  《细则》在第3条增加了“应救助尽救助”原则,并将《细则(试行)》中的“及时救助”原则吸收到“应救助尽救助”原则中,旨在强调检察机关开展国家司法救助,对于符合救助条件的当事人,应当秉持“应救助即救助,应救助尽救助”的工作理念,确保当事人得到及时有效救助,充分体现司法人文关怀。

  (二)强调检察机关能动救助工作要求

  《细则》在第4条增加规定检察机关在办理案件过程中应当树立救助意识,全面了解当事人情况,及时提供政策指引,按照程序对符合条件的当事人提供救助。充分理解该条内容,应当注意以下几个方面:

  一是坚持随案同步救助理念。检察机关开展国家司法救助工作是结合办案采取的辅助性救济措施,应当注重与案件办理同步进行。同时,要注意与其他救济途径的衔接,对于案件不属于检察机关法定职能管辖范围的,或者当事人生活困难非案件原因所致,不符合司法救助条件的,检察机关也应发挥能动性,根据情况指引当事人依法寻求行政赔偿、国家赔偿、社会救助等其他救济途径。

  二是坚持主动救助理念。检察机关应当注重更新工作理念,变被动等待为积极主动作为,尤其是办案部门身处案件办理一线,应当用好前端优势,强化主动救助的工作意识,在对案件进行审查的同时,全面了解当事人受不法侵害造成损失的情况及生活困难情况,对符合国家司法救助条件的当事人要主动告知其申请救助的方式,协助当事人办理相关申请手续,争取尽早、从速提供救助。

  三是注重做好与相关制度的衔接配合工作。《细则》第4条第2款规定:“人民检察院办理认罪认罚案件,应当充分听取被害方意见,了解被害方诉求,促使犯罪嫌疑人、被告人及时、合理进行赔偿,促进当事人和解。对于被害方确因犯罪嫌疑人、被告人没有赔偿能力,无法通过诉讼获得有效赔偿造成生活困难且符合国家司法救助条件的,应当积极协调办理救助。”需要注意的是,在认罪认罚案件中进行国家司法救助,其性质不是国家赔偿,更不是用国家财政资金去承担应由犯罪嫌疑人承担的赔偿责任,或者代位履行民事赔偿责任。办案人员应当准确把握国家司法救助的辅助性救济属性,对于通过诉讼程序能够获得有效赔偿的,应当通过诉讼途径解决。

  (三)做好与社会救助的协调衔接工作

  《细则》第5条对检察机关开展国家司法救助应当做好与社会救助的衔接提出要求。实践中,应当注意三点。

  一是准确把握国家司法救助与社会救助的交叉与边界。国家司法救助与社会救助均对生活困难的申请人提供救济,但国家司法救助以缓解当事人面临的急迫困难为限,且救助金额有明确限制条件,应当坚持“救急救难”的救助标准;而社会救助则是包含最低生活保障,特困人员供养,急难社会救助,受灾人员救助,医疗、住房、教育、就业等专项救助在内的多层次社会救助体系,具有保障基本民生的兜底作用。

  二是综合运用好国家司法救助与社会救助制度,共同做好困难当事人帮扶工作。检察机关除依法依规开展好司法救助工作外,对于当事人不符合国家司法救助条件或者实施国家司法救助后仍然面临生活困难的,应当及时关注其是否符合社会救助条件,对于符合社会救助条件的,积极协调有关部门做好救助接续衔接等工作。实践中,一些地方检察院积极与当地民政、教育、人社、卫计委、妇联、残联等职能部门建立“司法救助+”工作机制,制定延伸帮扶措施,实现常态化工作联络,让救助工作有“外援”,大大提升了帮扶救助实效。

  三是进一步明确负责协调社会救助的检察院。《细则》第13条规定,对于需要协调有关部门对救助申请人予以社会救助的,应当由申请人户籍所在地或者经常居住地等社会救助申请地检察院负责。办理案件的检察院所在地与社会救助申请地不一致的,办理案件的检察院应当将有关案件情况、给予国家司法救助的情况、予以社会救助的建议等书面材料,移送社会救助申请地检察院。

  (四)明确办案部门可以开展国家司法救助工作

  实践中,一些地方反映,目前司法救助工作主要是由当事人主动提出申请而启动,由办案部门主动发现、主动移送的救助线索较少,导致救助工作滞后于案件办理及矛盾化解。针对这一现象,《细则》在修订过程中曾设计通过细化线索移送程序以解决上述问题。但有意见认为,办案部门亲历办案,对案件当事人及其家庭情况更为了解,由办案部门直接启动司法救助程序,更有利于调动办案检察官结合办案开展司法救助的积极性、主动性,有利于简化内部流转程序,提高工作效率。对于这一问题,综合考量如下:第一,根据《关于建立完善国家司法救助制度的意见(试行)》第6条,政法各单位应当指定专门机构或者人员负责救助工作;第二,司法救助涉及资金动用,需统一标准和尺度,明确专责部门更有利于推动救助工作规范化发展,保障救助公平、合理。从近年来案件办理数据看,检察机关开展国家司法救助的数量逐年上升,在线索来源上,办案部门移送线索数与控申部门直接办理数量接近,对于一些特定案件,如果由办案部门在办案的同时开展司法救助,更有利于促进矛盾前端化解和诉源治理,促进认罪认罚从宽制度、当事人和解制度更好落实,赋予办案部门开展司法救助工作的职责权限具有一定合理性和必要性。综合上述考虑,对检察机关内部具体负责司法救助工作的部门作出了相应调整。

  一是负责控告申诉检察的部门是开展国家司法救助的专责部门,仍应承担以下职责:接收司法救助案件线索、受理国家司法救助申请;审查国家司法救助申请、提出审查意见;反馈办理结果、发放救助金;协调有关部门予以社会救助;统筹协调申请司法救助资金预算;向同级司法救助领导小组报告;其他相关工作。实践中,一些地方积极贯彻检察职能“一体化”理念,建立了由多部门共同参与的内部联合工作机制,即对于个别案件,由控告申诉检察部门与移送部门共同开展调查核实、释法说理、矛盾化解工作,实现了救助时效与办案质效的双提升,取得了良好效果。

  二是办案部门也可以直接开展国家司法救助工作。对于一些案件,如果由办案部门开展国家司法救助更为适宜的,经检察长批准,也可以由办案部门直接办理。这就要求各办案部门在办理案件过程中,除主动了解当事人受不法侵害造成损失的情况及生活困难情况,及时向当事人提供《国家司法救助申请须知》外,还应及时核查当事人是否符合救助条件,对于当事人提交救助材料的,应当一并进行审查,根据具体情况,直接开展救助工作,减少内部程序流转,提高工作效率。

  (五)完善救助对象及范围

  《细则》在第7条规定了检察机关应当予以救助的情形。该条的修订内容主要聚焦以下三方面:

  一是将“因案件无法侦破”及“已过追诉时效”无法通过诉讼获得赔偿造成生活困难的刑事案件被害人及其近亲属,增加作为司法救助对象。实践中,存在一些因案件无法侦破难以确定加害人,或者因超过诉讼时效,使得被害人或其近亲属不能通过诉讼获得赔偿,造成生活困难的情形。对于这些情形,检察机关也应当对其予以救助。

  二是将《细则(试行)》“刑事案件被害人受到犯罪侵害危及生命,急需救治,无力承担医疗救治费用的”中的“危及生命”修改为“致人身伤害”。在征求意见过程中,有意见提出,司法实践中有的刑事案件被害人受到的侵害虽不至于危及生命,但如不及时救治可能会引起部分功能丧失,建议只要达到需要及时救治的标准且无力承担医疗救治费用,便可得到司法救助。对于上述情形,检察机关应当及时伸出援助之手,救人于危难之中。因此,《细则》对该意见进行了吸收。

  三是将刑事案件被害人受到犯罪侵害“丧失劳动能力”,依靠其收入为主要生活来源的近亲属或者其赡养、扶养、抚养的其他人作为国家司法救助对象。笔者认为,对于一些刑事案件被害人因受到犯罪的侵害虽未致死,但丧失了劳动能力,依靠其收入为主要生活来源的近亲属或者其赡养、扶养、抚养的其他人也应得到国家司法救助。

  此外,在修订过程中,鉴于一些实践情形较为复杂,尚不宜在《细则》中统一作出明确规定,但是,检察机关根据具体情况,可以从化解矛盾的角度,灵活开展救助工作。主要包括:

  一是关于因案致贫、因案返贫的被害人救助问题。征求意见过程中,一些地方反映,实践中,还存在一些虽然可以承担救治费用,但因承担救治费用造成生活困难,即因案致贫、因案返贫的刑事案件被害人,应当将其作为司法救助对象。我们认为,对于此类人员,应当根据具体情况,判断其面临困难的急迫程度,除依规审查是否应对其予以国家司法救助外,还应考虑通过开展多元救助的方式,切实帮助当事人脱离困境。

  二是关于行政诉讼案件能否适用国家司法救助的问题。行政检察部门在推进行政争议实质性化解工作中,部分案件通过对当事人进行司法救助,案结事了,取得良好效果,值得肯定。《人民检察院行政诉讼监督规则》第134条规定:“人民检察院办理行政诉讼监督案件,对于申请人诉求具有一定合理性,但通过法律途径难以解决,且生活困难的,可以依法给予司法救助。”因此实践中,根据案件具体情况,行政检察部门可以依法开展相关司法救助工作。

  三是关于是否将犯罪嫌疑人列为可以救助对象的问题。笔者认为,对犯罪嫌疑人、被告人及其近亲属等的救助属于特案特办,不具有普遍性。对此类当事人一般不予救助,但经审慎评估,确需救助的,也可以予以救助。例如,主要依靠犯罪嫌疑人、被告人抚养、扶养、赡养的近亲属是未成年人、残疾人、老年人,因犯罪嫌疑人、被告人被羁押失去生活来源,生活面临急迫困难的。

  (六)确立“一体化”联合救助工作机制

  有的地方反映,一些基层检察院救助资金有限,一定程度上制约了工作的开展,建议能够联合上级共同开展救助。我们认为,探索建立检察机关“一体化”联合救助模式,有利于解决基层检察院案源多但救助资金有限,上级检察院案源少、救助资金相对充足的矛盾,因此,在《细则》第14条中作出相关规定。对于符合国家司法救助条件的救助申请人,无论其户籍所在地是否属于辖区范围,均应由办理案件的检察院负责受理申请并提供救助。对于一些特殊情形、个别案件,例如,对于一些在管辖地有重大影响且救助金额较大的国家司法救助案件,必要时,可以由上下级检察院联合开展国家司法救助,并由上级检察院负责统筹协调。需要注意的是,采用联合救助方式,仍应遵循国家司法救助的原则和相关程序要求,严格把握救助标准和条件,兼顾当事人实际情况和同类案件救助数额,做到公平、合理;对同一案件的同一当事人只救助一次,其他办案机关已经予以国家司法救助的,检察机关不再救助;对于通过诉讼能够获得赔偿、补偿的,应当通过诉讼途径解决。

  (七)完善工作程序,提升救助效果

  一是从便民角度,不再规定申请人应当提交“生活困难证明”。根据民政部等六部门印发的《关于改进和规范基层群众性自治组织出具证明工作的指导意见》有关规定,从简化程序、便民服务的角度,不再要求申请人必须开具有关证明,申请人提交能够证明生活困难的材料,说明有关救助申请人的家庭成员、劳动能力、就业状况、家庭收入等情况即可。实践中,有的地方检察院优化工作方式,充分借助信息化手段,研发线上办理申请等远程救助系统,与时俱进开展工作,也取得了良好效果。

  二是细化规定审查国家司法救助申请的方式。为充分体现征询人民群众意见、从源头化解矛盾的工作理念,《细则》在第19条规定了检察机关审查救助申请必要时可以进行调查核实,调查核实可以采取当面询问、组织听证、入户调查、邻里访问、群众评议、信函索证、信息核查等方式。

  三是增加协调财政部门加强资助保障的要求。考虑到一些地方反映当地党委政法委对司法救助资金实行定期、集中审批模式,存在救助资金审批不顺、预算保障不足和救助资金不能及时发放等问题,《细则》在第26条规定各级检察机关应当积极协调主管部门,将国家司法救助资金列入预算,建立动态调整机制,并推动建立健全国家司法救助资金快速审批拨付或预拨付工作机制。各级检察机关应当加强与地方主管部门的沟通协调,打通程序“阻滞断点”,争取达成共识,确保救助资金得到及时充足保障。

  (八)关于特殊群体的司法救助工作

  有意见建议将关于开展国家司法救助的相关文件综合予以吸收修订,例如,将未成年人司法救助工作的内容在文件中一并作出规定。经反复研究,我们认为,未成年人司法救助在救助理念、原则、范围、标准、方式等方面与成年人司法救助均存在较大不同,而且2018年最高检出台的《关于全面加强未成年人国家司法救助工作的意见》对检察机关做好未成年人司法救助工作已经作出了较为全面、明确、具体的规定,实践中检察机关开展未成年人司法救助工作,应当依照特别法优先于一般法的原则,继续适用上述意见。

  三、进一步推动工作需要注意的问题

  制度的生命在于落实,当前,贯彻执行好修订后的《细则》,还需要重点做好以下几方面工作:

  一是切实提高政治站位,深入践行以人民为中心的发展思想。检察机关开展国家司法救助工作直接关联急难愁盼的人民群众,是检察为民办实事的生动实践。因此,各级检察机关必须从讲政治的高度,推动国家司法救助各项工作措施落实,及时主动对因案造成生活困难的当事人进行救助,实实在在发挥国家司法救助“救急解困”的功能作用,展现“司法为民”的政治担当。

  二是坚持目标导向,致力解决制约司法救助工作开展的瓶颈问题。各级检察机关应针对工作中存在的问题,着力在强化线索发现、优化救助资金审批保障、健全多元协同救助机制等方面下足功夫。一方面,要加大工作统筹协调力度,突破救助资金保障不足、审批机制不畅的困境;另一方面,也要杜绝简单依赖经济救助这一单一救助模式的工作方式,准确了解当事人的具体困难,开展个性化帮扶,积极协调并联合政府、社会、涉案相关当事人等多方力量,采用协调解决低保,帮助就业、就学,申请补偿、补贴、抚恤金等多种方式,落实全方位、多元化救助,充分释放检察温暖,展现司法温情。

  三是时刻心系“国之大者”,强化系统观念,自觉在服务大局中推动工作落实。国家司法救助工作是检察机关融入基层社会治理、巩固和拓展脱贫攻坚成果、服务和保障全面实施乡村振兴战略的切实之举。各级检察机关必须强化系统观念,既加强检察机关内部协作配合,也要争取各级党委政府和有关部门的支持协同,不断创新工作机制,切实提升检察机关开展国家司法救助工作质效。

  作者:王佳,最高人民检察院法律政策研究室法律专题研究处副处长;邱晓晴,最高人民检察院法律政策研究室法律专题研究处一级检察官助理。

  

[责任编辑:杨景茹]