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探秘广东行政检察:“倒金字塔”是如何扭转的?

时间:2021-08-18 07:36:00作者:杨波 崔晓丽 王磊新闻来源:正义网

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  ①中山市第二市区检察院承办检察官到违法占地现场开展调查核实 

  ②2019年11月,广东省检察院和省自然资源厅联签《关于加强行政检察与自然资源行政执法衔接工作的若干意见》。 

  ③珠海市斗门区检察院就某木制品公司占用林地案召开听证会 

  “从2020年全省案件分布情况来看,行政检察案件已经从传统的‘倒金字塔’结构转变为‘金字塔’结构。”近日,在第三届做实行政检察高级研修班上,广东省检察院第七检察部主任马谨斌话音刚落,现场便响起了热烈掌声。 

  “今年上半年,广东检察机关共受理土地执法查处领域行政非诉执行监督案件2402件,同比上升55.57%……”在研修班结束后举行的座谈会上,土地执法查处领域行政非诉执行监督的“广东实践”再次受到关注。 

  广东行政检察缘何取得令人瞩目的成绩?行政检察的传统“倒金字塔”结构是如何扭转的?记者对此展开采访。 

  打通案源移送渠道,扭转“倒三角”结构 

  行政诉讼监督是行政检察的基本职能,既监督法院公正司法,又监督行政机关依法行政。长期以来,行政裁判结果监督案件“倒金字塔”(又称“倒三角”)现象突出,大量案件集中在市级以上检察院,客观上导致基层行政检察有职能、无业务,是明显的短板。针对这一难点痛点,最高检第七检察厅确立基层检察院以行政审判违法行为监督和执行活动监督为主,市级以上检察院以行政裁判结果监督为主,形成不同层级分工负责、上下联动、各有侧重的工作格局。同时,把行政非诉执行监督作为基层行政检察新的增长点,建立行政执法与行政检察衔接机制,畅通案件来源,扭转“倒三角”结构,释放基层行政检察的最大效能。 

  2019年8月,广东省内设机构改革完成,专门负责行政检察工作的第七检察部正式成立。如何将最高检确立的行政检察工作格局在广东落地落实?这是第七检察部的检察人员始终思考的问题。而当年4月中办、国办联合下发的《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》,让大家找到了解决问题的突破口。该《意见》提到,“建立自然资源行政执法与行政检察衔接平台,实现信息共享、案情通报、案件移送,通过检察法律监督,推动依法行政、严格执法”。而通过数据梳理发现,广东省自然资源部门近两年内作出的行政处罚决定数量过万,最终落到实处的比例却较低。大家一致认为,既然中央有部署,现实也存在问题,行政检察监督就不能缺位。 

  2019年10月,广东省检察院分管院领导和第七检察部成员走进省自然资源厅,了解到对方也正在积极尝试探索行政处罚落地的相关举措。多次沟通协调后,次月,广东省检察院和省自然资源厅在全国率先出台了《关于加强行政检察与自然资源行政执法衔接工作的若干意见》。该意见的出台意味着,自然资源部门处罚决定作出后,在向法院申请强制执行时,也会把相关信息同步给检察院,检察院能够第一时间掌握案件的信息。 

  广东省委省政府的支持更是让行政检察在行政非诉执行监督领域的工作顺畅起来。2020年4月,广东省检察院与省司法厅发布《关于加强行政检察和行政执法监督衔接工作的规定》,经省政府同意后印发,省直各执法单位、各级政府和各级检察机关遵照执行。该规定明确,由省检察院牵头建设行政检察和行政执法信息衔接平台,各级司法行政机关推动本地区行政执法数据向各级政务大数据中心归集,实现行政执法数据信息资源的跨部门、跨层级、跨区域共享,进一步加强行政检察与自然资源行政执法衔接工作,建立起常态化的线索移送机制。 

  正是以这些文件签订为契机,广东各地检察机关积极和同级自然资源部门联系沟通,为在全省开展自然资源领域非诉执行监督专项活动和今年积极开展全国检察机关土地执法查处领域行政非诉执行监督专项活动奠定了基础。 

  “各地检察院做实规定动作,还创新自选动作。”马谨斌介绍,各地市检察机关充分发挥主观能动性,让行政检察和行政执法衔接平台的搭建不仅仅停留在信息交流这一规定动作上面。“比如茂名市检察机关除与该市自然资源局建立信息共享外,还和他们建立了调查取证、配合检察机关提前介入重大环境污染影响案件等日常工作机制,加强法律监督与行政执法协作。” 

  畅通沟通渠道的同时,在如何指导基层检察官办案方面,广东省检察院同样实施了各种举措。“我们先是出台《广东省检察机关行政非诉执行监督办案指引》,用近20万字,围绕案源线索发现、调查核实案情、案件办理程序等环节,对全省检察机关办理行政非诉执行监督案件作了细致明确的指导。”马谨斌介绍,现在《指引》已成为行政检察官人手一本的工具书。 

  今年4月最高检部署开展土地执法查处领域行政非诉执行监督专项活动后,广东省检察院又带队深入汕头、揭阳、潮州、汕尾等地开展调研督导,邀请有丰富办案经验的检察官就如何能动司法等介绍经验。同时,以召开全省行政检察工作推进会为契机,通过结合典型案例讲党课的形式进行宣讲,在全省范围内形成了可复制、可推广的办案经验。 

  基层办案力量被激发,效果显现出来 

  “倒金字塔”结构一经扭转,基层办案潜力得到有效激发,效果便显现出来。数据显示,2020年,广东省22个市分院、95%的基层院已实现行政检察案件“破零”。其中,省院立案160件,占全省行政检察案件数的2.22%;市院立案685件,占9.49%;基层院立案6374件,占88.29%。案件已经基本实现与机构、人员同态分布。 

  特别是在先后开展的自然资源领域、土地执法查处领域行政非诉执行监督专项活动中,基层行政检察职能“大显身手”,监督效果立竿见影。 

  据了解,今年上半年,广东省检察机关共受理土地执法查处领域行政非诉执行监督案件2402件,同比上升55.57%,办结1346件,其中涉及违法占用基本农田23万平方米、一般耕地近16万平方米、其他土地117万平方米,共计156万平方米。制发个案检察建议170份,类案检察建议35份,社会治理类检察建议86份,到期回复采纳264份,采纳率超过90%。 

  广东省中山市第二市区检察院第四检察部检察官余辉和助理冯宝华清晰记得当40件案件线索从当地自然资源局移送到他们手中时的感受。“有了案件很兴奋,能发挥监督职能助力执法到位,但压力也很大。” 

  2014年至2018年期间,原中山市国土资源局根据执法检查及接群众举报,发现中山市某镇居民委员会等40个单位和个人,未经依法批准,占用位于该镇辖区内土地实施建设,分别用作住宅、公共设施、工商业等。经立案查处,认定该40个单位和个人违反土地管理法相关规定,构成非法占用土地,分别作出责令退还土地、限期拆除新建建筑物及其他设施、恢复土地原状、没收新建建筑物及其他设施、罚款等行政处罚,并将40份行政处罚决定书依法送达各当事人。 

  可是,上述单位和个人在法定期限内均未申请行政复议,也未提起行政诉讼,又不履行行政决定。经催告后,原中山市国土资源局申请中山市第一法院强制执行,法院作出准予执行的行政裁定后,交由镇政府组织实施。然而,截至2020年3月30日,法院裁定仍未得到执行。 

  “根据中山市检察院与当地自然资源局联签的《关于加强行政检察与自然资源行政执法衔接工作的具体实施方案》,中山市自然资源局陆续将线索移交给了我们。”检察官助理冯宝华介绍,他们审查卷宗时发现,该系列案涉及土地面积达13.6万平方米。 

  为调查核实执行情况,深入了解镇政府在执行过程中遇到的问题和困难,承办检察官前往镇政府与其负责人及相关土地执法工作人员座谈。经过深入沟通,确定了因地制宜、先易后难、分级分类采取执行措施的一致意见。 

  根据该系列案的情况,2020年9月30日,该院还向镇政府发出社会治理检察建议,建议其逐案深入研判和评估,落实“两违”强制执行工作。同时,建议对40宗违法用地实施强制执行时充分考虑社会维稳风险,区分违法建设的现存状态,分别采取合法合理的执行措施,避免激化矛盾,镇政府全部采纳。 

  “目前,已完成8件案件的强制拆除工作,14件案件已进入强制拆除程序,已制定拆除计划。18件案件因涉及公共设施、农村村民住宅的问题,将进一步与中山市自然资源局进行沟通,通过完善相关用地手续,依法消除违法用地影响。”冯宝华称,其余案件将按照先易后难、维稳原则开展强制拆除工作,他们将继续跟进。 

  在珠海,检察机关监督企业将违法侵占的5700多平方米林地复绿,同样取得了良好的成效。 

  2014至2015年期间,某木制品有限公司在珠海市斗门区某镇某村后山,未经林业主管部门审批,雇请施工队伍,在林地铺设水泥路、园路并建设水塘、水泥平台、工具房,擅自改变林地5700多平方米。2019年3月,珠海市自然资源局对其作出行政处罚,限期30天恢复原状,并处罚款12.4万元后,该公司一直未执行。 

  法院受理申请执行案后,要求镇政府依照相关规定,统筹组织实施强制复绿行动,并拟订好方案后及时与法院联系。同样,镇政府也怠于执行。珠海市金湾区检察院和斗门区检察院联合介入后,和法院一起研判案情,共同商定了执行方案。斗门区检察院第四检察部主任吕志军还联系镇政府召开行政非诉执行案件磋商座谈会,指出镇政府作为协助履行义务人,不协助法院履行义务将构成行政不作为,并口头对镇政府提出了检察建议。镇政府对检察建议予以采纳,随后召开领导班子会议,制定了工作方案。 

  经过检察院、自然资源局和镇政府的释法说理和协调沟通,木制品公司自行组织力量拆除了林地上大部分建筑,但对于法律适用问题,以及建设水塘占用的1300亩林地需不需要恢复原状产生疑问。检察院在办案中充分注重释法说理工作,及时召开公开听证会,让案件涉及到的自然资源局、木制品公司、镇政府充分发表意见,让听证员进行充分提问与认真评议,最终木制品公司对处理结果心服口服,加快整治复绿。如今,5700多平方米林地已恢复原状。 

  发挥优势补齐短板,让“金字塔”底座更加牢固 

  当基层检察院成为行政检察监督办案主力军后,带来的不仅是案件数量的变化,还有基层行政检察人员心态上的改变。 

  “通过检察院监督,确实改善了行政非诉执行监督中行政机关执行难的问题,我们也很有成就感。”冯宝华称。 

  在吕志军看来,随着专项活动的开展,基层行政检察官真正找到了办案的抓手,行政检察在未来大有可为。 

  “案件线索多了之后,对基层检察院来说,案子就能办起来,行政检察就真真正正有了业务,真正实现在办案中监督。”马谨斌说,对于执行难的案件,基层检察院由于熟悉当地情况、具有就地就近办案的优势,更加有利于开展行政争议实质性化解工作,既解决执行难题,又化解各方矛盾,真正实现案件事了政通人和。 

  马谨斌给记者举了一个例子:德庆县检察院办理的陆明(化名)非法占用某村集体土地搭建铁棚作桂皮堆放场案,是作为行政争议实质性化解案件由该院检察长带头办理的。2020年4月,在做通陆明的工作后,对于他提出的当时正值农忙时节,希望可以延缓拆除的请求,承办检察官除到县法院、县自然资源局、镇政府、村委会依法协调解决,还召开听证会听取各方意见,最终不仅解决了宽缓期限拆除问题,还彻底化解了陆明和县自然资源局之间的矛盾,双方最终达成和解。 

  “专项活动开展以来,在取得成绩的同时,也暴露出了许多存在的问题。”马谨斌坦言,当前,基层检察院行政检察人手短缺、办案力量不足的情况依然严峻,基层行政检察人员配置、队伍能力仍处于跟不上、不适应的状态,从而导致深层次违法监督力度不够,严重制约基层行政检察的发展。 

  马谨斌告诉记者,8月2日,中共中央专门出台《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》,其中明确规定,要全面提升检察人员专业知识、专业能力、专业作风、专业精神。按照政法队伍人才发展规划要求,加快实施检察领军人才培养计划,健全检察业务专家制度,深化检察人才库建设。“我相信,这一《意见》的出台一定会对我们行政检察,特别是基层行政检察的人才、队伍建设状况带来改变。我们要通过认真贯彻落实《意见》的各项要求,积极发挥优势、不断补齐短板,让行政检察监督办案的‘金字塔’底座更加牢固。”

[责任编辑:郭荣荣]