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公开听证:彰显检察履职方式创新发展

时间:2021-02-19 07:45:00作者:姜明安新闻来源:正义网-检察日报

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  编者按 2020年,全国检察机关坚持以习近平法治思想为指导,坚持“四大检察”“十大业务”全面协调充分发展,创造性地开展各项检察工作。即日起,本报开设“2020检察工作创新发展专家笔谈”专栏,邀请法学专家对2020年检察工作中具有制度创新、理论研究价值的具体实践进行深入分析研究,敬请关注。 

  □公开听证的检察履职方式最直接的作用是保证检察机关在对符合条件的案件进行审查时避免偏见,公正履职。 

  □公开听证的检察履职方式有利于促进检察机关通过履职履行普法责任,提高检察机关在国家治理体系中的治理能力。 

  □在行政诉讼监督案件审查中,检察机关通过公开听证,有利于确认行政行为是否确实违法、侵权,从而既保护行政相对人权益,又监督和维护行政机关依法行政。 

  □公开听证无疑会增加检察履职的成本,包括人、财、物的成本。但是,从检察运作长远和整体的成本-效益考察,特别是从国家治理长远和整体的成本-效益考察,这种成本付出是值得的,公开听证这种检察履职方式创新的效益将远远大于这种检察履职方式创新所付出的成本。 

  2020年9月14日,最高人民检察院印发《人民检察院审查案件听证规定》(下称《规定》)。该《规定》是对近年来全国各级检察机关通过听证履职创新方式实践经验的提炼和制度化、规范化。 

  《规定》规范的检察听证是指人民检察院对于符合条件的案件,组织召开听证会,就事实认定、法律适用和案件处理等问题听取听证员和其他参加人意见的案件审查活动。这一检察履职方式是对传统履职方式的重要创新。其创新性主要表现在下面四个方面: 

  其一,对于符合条件的案件,检察机关审查时传统上是由检察机关工作人员单独进行的,除特殊情况外,外部人员不得参与。而公开听证的检察履职方式则需吸收一定外部人员作为“听证员”参加。作为“听证员”的外部人员可以是人大代表、政协委员、律师、法学专家、相关领域业务专家和其他符合规定条件的社会人士。 

  其二,对于符合条件的案件,检察机关审查时传统上一般不直接接触案件当事人及其代理人,一般多是书面审查。而公开听证的检察履职方式则通知当事人及其法定代理人、诉讼代理人、辩护人、第三人、相关办案人员、证人、鉴定人以及其他相关人员到听证现场说明情况、陈述意见、回答问题。 

  其三,对于符合条件的案件,检察机关审查时传统上是不公开进行的,公民和媒体不得进入审查场所了解审查情况。而听证检察履职方式则除特定案件外,一律公开进行。公民可以申请旁听,媒体可经检察院邀请旁听。另外,检察院还可通过中国检察听证网和其他公共媒体,对听证会进行图文、音频、视频直播或者录播。 

  其四,对于符合条件的案件,检察机关审查时传统上是单向审查,不进行双向询问和“交锋”。而公开听证的检察履职方式则设定和安排一定的询问和“交锋”程序,如听证会首先由承办案件的检察官介绍案件情况和需要听证的问题;当事人及其他参加人就需要听证的问题分别说明情况;然后,听证员可向当事人或者其他参加人提问,被提问人对相应问题予以回答和说明;之后,主持人宣布休会,听证员就听证事项进行讨论;再之后,主持人宣布复会,听证员或其代表发表意见,当事人还可做“最后陈述”。整个程序完全是双向和互动的,其间有一定的“交锋”,以有利于查明案件的疑点和争议点。 

  上述公开听证的检察履职方式对于保证检察机关在对符合条件的案件进行审查时避免偏见,公正履职;保护当事人的合法权益,化解社会矛盾;在司法领域内完善法治,健全正当法律程序,让人民群众在每个司法案件中看到和感受到公平正义;以及加强普法和促进、提升检察机关在国家治理体系中的治理能力均有重要的价值和意义。 

  首先,公开听证的检察履职方式最直接的作用是保证检察机关在案件审查中避免偏见,公正履职。古语云:兼听则明,偏听则暗。在公开听证中,由于有当事人及其法定代理人、诉讼代理人、辩护人、第三人、相关办案人员、证人、鉴定人以及其他相关人员参与,从而有利于办案检察官全面深入了解案情和分析案件发生的原因、背景;由于有作为“听证员”的外部社会人士、专家的参与,从而有利于帮助办案检察官找到案件的最佳处理方式。另外,公开听证由于有外部人士的参与,有社会的监督,也有助于防止个别办案检察官单独办案中可能出现的徇私舞弊行为。这样,公开听证一方面有利于防止因“偏见”产生的不公正,另一方面有利于防止因可能的腐败产生的不公正。 

  其次,公开听证的检察履职方式的作用在于保护当事人的合法权益,有效化解社会矛盾。无论是刑事申诉案件的当事人,还是民事诉讼监督案件的当事人,或者是行政诉讼监督案件的当事人,都是对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定不服,认为相应判决、裁定确有错误或存在重要违法情形,向人民检察院提出申诉,请求检察院对相应案件进行审查,给予其相应救济。这类案件大多经过法院一审、二审,乃至再审,案情往往较为复杂。无论是事实及其证据认定,还是法律适用,如果仅靠办案检察官单独审查、认定和作出处理,很难达致理想效果,当事人的权益有可能得不到充分救济,社会矛盾难以化解,甚至可能激化。而通过公开听证,有助于办案检察官开展审查作出公正决定。比如,对于公益诉讼案件,由于既涉及公民、法人或者其他组织的利益,更涉及公共利益,且公益诉讼的先行程序尚未经过法院审理,其采取公开听证审查更有必要。 

  再次,公开听证的检察履职方式的价值和意义还在于加强和完善司法领域内的法治,健全正当法律程序,让人民群众在每一个司法案件中看到和感受到公平正义。法治的基本要旨是控制、制约公权和保护人权,正当法律程序则是法治实现的手段和保障。在行政领域,正当法律程序很大程度体现于行政机关实施行政行为(特别是对行政相对人不利的行政行为)应事先告知行政相对人,说明理由,听取相对人的申辩,以及相对人有权申请与行政行为有利害关系,可能影响行政行为公正性的行政执法人员回避等。而在司法领域内,正当法律程序则在很大程度则体现于公开听证(法院对案件的审理也是一种公开听证,属于更高规格的公开听证)及其程序要求:保障案件双方当事人的陈述权、申辩权、辩论权、质证权,对听证主持人的申请回避权;以及要求司法机关作出任何影响当事人权益的决定均应基于有确凿证据的事实根据和正确的法律根据,对于案件事实的认定和法律适用均需在当事人及其代理人在场的条件下进行。公开听证不仅有助于让案件当事人看到和感受到案件处理的公平正义,而且有利于让不在场的社会公众亦能看到和感受到案件处理的公平正义。 

  最后,公开听证的检察履职方式的价值和意义还在于有利于促进检察机关通过履职履行普法责任和提高检察机关在国家治理体系中的治理能力。日前中共中央印发的《法治中国建设规划(2020—2025年)》要求各级各类国家机关“改进创新普法工作,加大全民普法力度,增强全民法治观念……全面落实‘谁执法谁普法’的普法责任制。深入开展法官、检察官……等以案释法活动”。检察机关和检察官通过公开听证审查案件,不仅有追求和保证具体个案公正的意义,而且有对当事人和社会公众普法的作用。这种通过履职的普法由于是检察机关在审查当事人具体案件中进行的,涉及的是公民的身边人和身边事,因而其效果会远胜于一般的纯粹普法方式。至于公开听证的检察履职方式对于提高检察机关在国家治理体系中治理能力的作用,则体现在此种履职方式创新的各个环节和各个方面:在刑事申诉案件审查中,检察机关通过公开听证,有利于查明申诉人是否存在冤情,防止冤假错案;在民事诉讼监督案件审查中,检察机关通过公开听证,有利于查明当事人的权利义务归属,防止法院裁判偏离公正底线;在行政诉讼监督案件审查中,检察机关通过公开听证,有利于确认行政行为是否确实违法、侵权,从而既保护行政相对人权益,又监督和维护行政机关依法行政;在公益诉讼案件审查中,检察机关通过公开听证,有利于正确认定行政机关是否违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害(行政公益诉讼),公民、法人或者其他组织是否实施了违法行为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害(民事公益诉讼),以决定是否启动公益诉讼前置程序(向被监督者发送检察建议)和是否向法院提起行政公益诉讼或民事公益诉讼,维护国家、社会公共利益;在刑事羁押必要性审查案件和拟不起诉案件审查中,检察机关通过公开听证,有利于查明犯罪嫌疑人是否有必要羁押、是否具有不起诉的法定情形和是否需要对其作出不起诉的决定等,以正确保护犯罪嫌疑人的人权和有效打击犯罪。检察机关所有这些履职环节和过程,都与国家治理体系和治理能力现代化有关。检察机关运用公开听证的方式履职,审查符合相应条件的案件,有利于克服传统履职的不足,改善国家治理机制,提升国家治理效能。当然,检察机关运用这种公开听证的方式履职,也要求相应办案检察官不断提高自身的素质和能力,以适应履职方式改革和创新的需要。 

  实践证明,公开听证这种检察履职方式创新具有种种优势,其意义和价值是显而易见的。当然,这种检察履职方式创新也无疑会增加检察履职的成本,包括人、财、物的成本。但是,从检察运作长远和整体的成本-效益考察,特别是从国家治理长远和整体的成本-效益考察,这种成本付出是值得的,公开听证这种检察履职方式创新的效益将远远大于这种检察履职方式创新的成本。 

  (作者为北京大学法学院教授、北京大学宪法与行政法研究中心名誉主任、中国法学会行政法学研究会副会长)

[责任编辑:杨晓]