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指导性案例让行政检察办案活起来

时间:2020-04-17 07:04:00作者:王碧徽新闻来源:正义网

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  案件的监督思路充分实践了最高检指导性案例发挥的指导作用,证明指导性案例在推动检察司法实践进步提升方面具有强大的生命力。“一个案例胜过一打文件”,是具体生动鲜活的。要注重养成案例意识、精品意识,发扬检察工匠精神,从办案一开始就按指导性案例、典型案例的要求来严谨细致办案。

  编者按 “一个案例胜过一打文件。”近年来,最高检高度重视指导性案例工作,已经连续发布了18批指导性案例。指导性案例的充分、有效运用,对于统一执法思想和司法尺度,发挥着十分重要的作用。“四大检察”“十大业务”都要充分发挥案例的作用,同时,要督导、促进各级检察机关学习、用好这些案例,不断提升检察监督办案的能力和水平。在此,选发一位行政检察部门检察官撰写的学习运用指导性案例办案的心得体会文章,敬请关注。

  “暮春三月,江南草长,杂花生树,群莺乱飞。”

  这是南朝文学家丘迟在《与陈伯之书》中所描绘的景象,如今这番莺飞草长、春明景和、江水清冽、人与自然草木飞禽和谐的生态文明之象,得以呈现在我市港口镇大丰水厂二级水源保护区内(属珠江水系支流),行政检察监督工作发挥了重要作用。

  谁能想到,在此之前,这里曾是堆满沙石、粉尘漫天飞扬的水泥搅拌场,某建筑公司混凝土搅拌中心未经批准,在此水道中顺大堤内建设了10个高35米、直径12米的水泥搅拌储罐,以及2条水泥、沙石输送带和临时厂房等配套设施进行水泥搅拌生产,运行已近五年之久,违建占地面积达2500多平方米,违建体积达8万立方米。何以在检察机关介入监督后迅速得以整改,河道得以恢复自然生态原貌,水源安全和防洪行洪安全得以保障?

  学用指导性案例,确定监督思路

  该案的成功办理主要得益于对最高检第十五批指导性案例的学习、实践和运用。

  话得从我去年3月下旬至清明节期间参加最高检第七检察厅组织的全国行政检察三十年首批指导性案例选编工作说起。当时,正值京城春光明媚、姹紫嫣红时分,我被抽调参与案例的筛选和编撰工作。当时,我负责的是行政非诉执行监督案例。在选编过程中,湖北省随县水利局申请强制执行肖某河道违法建设处罚决定监督案,因其监督的问题典型、效果好而被选中,经最高检院领导层层审核、检委会讨论通过选为指导性案例。该案例指导要旨有两个方面:一是具有强制执行权的行政机关向法院申请强制执行,法院不应受理而受理的,检察机关应予监督;二是检察机关在行政非诉执行监督履职中,发现行政机关的行政行为存在违法或不当履职情形的,可以向行政机关提出检察建议。通过参与选编案例,有关水务局对河道违法建设负有行政处罚和强制执行权等案中的行政、执行等专业问题深深印在我的脑海里。2019年9月9日,最高检发布了第十五批指导性案例,此案例也在其中。但当时自己对指导性案例在司法实践中的具体指导作用并无太深的直观感受,直到我院办理了同类型案例之后。

  10月下旬的一天,部门检察官在跟进中央环保督察的涉生态环境保护执法案件中发现了我市港口镇大丰水厂二级水源保护区内某建筑公司混凝土搅拌中心违法建设未被拆除的线索。经过调查发现:环保部门以建设设施未经获环评审批为由于2018年2月13日作出《责令改正违法行为决定书》,责令搅拌中心立即停止违法行为,恢复原状。在处罚方面,环保局认为,由于违建时间已超过两年,不再给予行政处罚。环保部门仅就“恢复原状”申请法院强制执行。而法院于2018年12月3日立案执行并于12月7日作出执行通知以及报告财产令,责令搅拌中心停止堤外物料运输扩建项目主体工程的建设,恢复原状以及报告财产。2019年4月26日,法院作出执行裁定书认为,搅拌中心没有履行生效法律文书确定的义务,该院已将市一建搅拌中心列入失信人名单并限制其负责人高消费。现搅拌中心已停止堤外物料运输扩建项目主体工程的建设,对部分进行拆除和搬迁,因此裁定:终结本次执行程序。

  此案最初是作为公益诉讼线索立案,承办检察官提出了环保部门未予处罚属履职不当、适用法律错误应发检察建议督促纠正的初步意见。看后,我第一时间想到了指导性案例中湖北随县案例,主要法律关系、法律性质几乎如出一辙,核心问题都是河道违法建设的处罚处理,都涉及非诉执行。受指导性案例启发,我迅速厘清此案的行政检察监督事实涉及的三个方面:一是水务部门应当对河道非法建设处罚和强制执行而未履职;二是法院对不符合终结条件的案件终结执行;三是违法行为处于持续状态中,环保部门以超期为由未予处罚不当。确定监督思路后,及时申请技术协助,并制作现场勘验笔录,通过无人机对该河道内违法建设情况及仍然进行生产的事实进行了拍摄、测量,以固定证据。原来,搅拌中心共建了10个罐,但只拆了2个,其他照样生产运行。

  深研指导性案例,分步骤扎实开展办案工作

  基本事实调查核实清楚、证据得到固定后,我们决定分步骤开展工作:

  上下一体办案,执行和行政监督并进。2019年11月26日,适逢最高检第七检察厅负责人到我院调研指导,我们把案件情况作了汇报。案件线索的价值得以充分认可,监督思路、方向和举措也得到充分肯定,并对案件的进一步办理提出了切实的指导意见。之后,我们把行政非诉执行监督线索交第一市区检察院办理,对同级法院的非诉行政执行活动开展监督。按照指导性案例的指导要旨,检察机关在行政非诉执行案件中发现行政机关行政行为存在违法或不当履职情形的,可以向行政机关提出检察建议,遂由市院负责对水务局履职的监督和对市生态环境局(原环保局)履职的监督。

  深研指导性案例,夯实监督依据。我们组织办案组同志认真学习指导性案例,把握案例指导的意旨、精神,研判本案与指导性案例之异同,感觉指导性案例就是鲜活的法律,当下即可“比附援引”运用到我们的案件中,直接参照性很强。有了指导性案例的引领、示范,我们对办理本案充满了信心,丝毫不担心会办错案,不担心我们的监督会受到质疑、不配合。研判后,我们一致认为:基于法院非诉执行终结裁定违法事项明确清楚,其认定的事实与实际不符,违法建设并未拆除,且终本只适用于有金钱给付的执行,本案属行为执行,执行法院终本裁定适用法律错误,应由基层院尽快发出检察建议予以监督撤销并恢复执行。另外,指导性案例“指导意义”表明,“应当依法查明行政机关对相关事项是否具有直接强制执行权”,很显然,对本案河道中违法建设的执法主体应为市水务局,并且水务局具有直接强制执行权,应向水务局发出检察建议督促履职。由于违法建设一直处于持续状态,环保局适用行政处罚法第29条第1款之规定“违法行为在二年内未被发现的,不再给予行政处罚”未予处罚,属认定事实不清,适用法律错误。且法院终结本次执行不当,市环保局应当向法院申请恢复执行。针对生态环境局的执法不当,应发出检察建议进行监督。

  召开约谈会,明确履职建议。监督意见厘清后,我院主持召集市水务局、市生态环境局、水源保护区所在的港口镇政府等单位召开行政检察案件约谈会,会上通报了三份检察建议,指出了案件存在河道违法建设的基础事实及终结本次执行不当,市水务局、市生态环境局履职不当的事实,并提出了立即履职和整改的建议。各家均认可检察建议意见,未提出异议,表示要加强依法履职,迅速整改。

  监督与保障并重,彰显检察温度。经济的发展不能以牺牲环境为代价,已成为社会普遍共识,而本案中的10个搅拌罐和泥沙输送带就建在离水源不到一公里之处,对生态环境的破坏显而易见。但真正在利义的取舍面前人们往往难以决断。检察机关公正严明司法,但也要充分考虑如何服务经济建设发展大局,尤其中山是处在粤港澳大湾区建设的重要节点城市,对纳税大户镇区的经济支柱该如何给予保障呢?两难问题也考验检察智慧和担当,检察监督的目的从根本上说不就是服务保障经济发展大局吗?经过现场调研发现,泥沙输送带是该建筑公司的生命线,企业的建筑原材料从水路上运送,更加便捷,更加节约成本,相对于车辆公路运输而言效率更高,对环境的损害更小。经过核查,企业使用码头是报备过的,两条输送带也报批过,并装有窗户,避免运送过程中大量扬尘,防护措施还是到位的。而按照环保部门之前的决定,输送带也在强拆范围。为此,我院认为保留输送带有合法依据,不应强拆,应该给企业保留生路。搅拌罐等设施应予拆除异址重建。有感于检察机关的人性化司法,企业主动提出按期自行拆除违法建设,避免了采取强制执行措施可能造成的1200多万元损耗,即使是后期遇上疫情发生也没有过多耽误时间。

  举一反三,深化监督,助力治理体系和治理能力现代化建设。办案过程中,我们意识到该案反映出的行政非诉执行、行政执法问题均具有典型性,故而深挖细查,以点带面,建议行政机关与法院同步开展类案排查专项活动,延伸、拓展监督面。一方面,针对法院行政非诉执行受理、审查和实施等各个环节存在的问题,建议开展专项排查,实现办理一案、影响一片的监督效果;另一方面,在对本案进行监督的基础上,建议生态环境局和水务局开展专项活动,推进全市水源保护区内违法建筑的查处,促进行政管理目标的实现。目前,市相关行政执法部门正在全市开展河道污染、违建违法行为的专项整治活动。

  至此,案件画上了圆满的句号,实现了“双赢多赢共赢”的良好效果。案件的成功办理除了办案契机得天独厚,得到了最高检有关部门、广东省院的直接现场指导,可以说,此案是检察机关“四级联动”合力下的精品。案件的监督思路充分实践了最高检指导性案例发挥的指导作用,证明指导性案例在推动检察司法实践进步提升方面具有强大的生命力。“一个案例胜过一打文件”,是具体生动鲜活的,而不只是理论上的认知。善于学习和运用指导性案例,能取得事半功倍的效果,办案踏实,有指引,毋须经历“为伊消得人憔悴”的焦灼,而是独享“蓦然回首,那人却在灯火阑珊处”的惊喜。因此,在工作中,我们要注重养成案例意识、精品意识,发扬检察工匠精神,从办案一开始就按指导性案例、典型案例的要求来严谨细致办案,办理一批具有典型性、引领性的案件,努力争取为人民群众提供更多高质量的检察产品、法治产品。

  (作者单位:广东省中山市人民检察院)

[责任编辑:郭荣荣]